关于维护医疗机构秩序的通告

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　　随着社会经济快速发展，社会矛盾也相应增加，并不断地涌入法院，给目前案多人少的司法审判带来了新的挑战。而在司法实践中，经过深入调查，发现诉讼参与人尤其是当事人不到庭参加诉讼现象尤为严重，在一定程度上影响了案件的审判效果，并表现出严重的社会危害性。为提高诉讼当事人到庭率，本文结合让胡路区法院审结案件的实际情况，分析危害性、原因和特点，并提出具体的对策，希望能对司法审判有所裨益。

　　一、当事人不到庭参加诉讼的危害性及其原因

　　当事人不到庭参加诉讼，其社会危害性虽然因个案不同，但是主要表现为致使案件无法调解结案而造成法院调解率偏低，致使案件难以查明事实而无法让当事人真正息诉，致使案件真实性无法确定而让虚假诉讼乘虚而入；致使案件诉讼周期偏长而造成司法资源浪费和诉讼成本增加。经过仔细分析，不到庭参与诉讼主要有以下原因：

　　一是法律关系简单明了，当事人自认败诉。在当事人不到庭参加诉讼情形中，有部分当事人自认为无理，到不到庭结果都是一个样，法院怎么判都接受，最后按照法院判决履行完事。这种情形当事人一般都接收法院开庭传票，当事人服判，在司法实践中约占不出庭总数的1/8。

　　二是缺乏诚实信用，当事人逃避义务。在审判实践中，有部分当事人不到庭就是为了逃避原有义务，赖帐不履行。其一旦被对方起诉后，常常采用消极逃避的方法，如采取搬家、外出打工等方式不履行义务。这种情形多数是不接收传票，公告送达较多，当事人不服判，在司法实践中占不出庭总数的1/4左右。

　　三是法律意识淡薄，当事人不懂得维权。由于部分当事人文化水平不高，法律意识淡薄，法律宣传不到位，在其合法权益遭受侵害时，往往不知道或不懂得用法律武器来保护自己。在自己被对方起诉后，便认为去了也无用，最后由法院公正处理就行了。抱着这样的心理，他们便不到庭参加诉讼，在司法实践中约占不出庭总数的3/16。

　　四是客观原因所致，当事人无法到庭参加诉讼。开庭时间确定后，由于当事人工作忙、年迈体弱或行动不便等客观因素，开庭前又没告诉办案法官或没有申请延期开庭，致使庭审不得不如期进行，致使其错失开庭机会，在司法实践中占不出庭总数的1/8之强。

　　五是其它原因。如当事人自身忘记开庭时间的；原告无法提供被告准确送达地址，致使法院无法送达的；碍于情面，当事人不愿意出庭应诉的；代理权限授权不明或落款非本人签字，不到庭参加诉讼的；法院送达给被告人亲友，但是不是同住成年家属，当事人拒不到庭参加诉讼的；鉴定等原因造成审判周期长，挫伤当事人到庭积极性，致使此后开庭不愿意出庭应诉等情形。这些情况虽然不相同，但是当事人主观上都存在一定的过错，故意或过失造成自己没有正确行使诉讼权利，在司法实践中占不出庭总数的5/16左右。

　　二、当事人不到庭参加诉讼的特点

　　不到庭参加诉讼，虽然原因很多，但都是一样的结果，即没有正确行使自己的诉讼权利，没有到庭应诉。细分析这种现象，主要有以下特点：

　　一是当事方主要表现为被告。由于原告是起诉方，是提起权利的启动者，根据法律规定，在没有委找代理人的情况下，如果原告不到庭，在没有反诉的情况下可按撤诉处理。因此，此时原告方如果不到庭参加诉讼，其不但要承担相当于没有主张权利的结果，而且还承担相应的诉讼费用。对于被告，不到庭则要缺席审理，等待的基本上是不利的法律后果。因此，在司法实践中，不到庭参加诉讼多数表现为被告不到庭。当然，也有在聘请代理人情况下原告不到庭的情形。在统计各类不出庭过程中，发现被告不出庭占不出庭总数的86%左右。

　　二是案件类型主要为借贷和买卖合同。虽然司法实践中发生纠纷呈现多元化、复杂化、多样化，但是在调查中发现借款合同中当事人不出庭率最高，借款合同占不出庭总数的47%，其中绝大多数是民间借贷，且有逐年上升趋势；买卖合同当事人不出庭率占19%，且有逐年上升趋势；婚姻家庭案件当事人不出庭率占13%，其中主要是继承案件较多；其它各类案件不出庭率共占21%，且各类案件不出庭率分布较小。另外，在调查中还发现，工程施工类纠纷案件当事人到庭率最高，当事人基本上都到庭参加诉讼。

　　三是诉讼代理参与为数不少。除公告送达和当事人自愿认判的之外，有为数不少的当事人不出庭是由于聘请了诉讼代理人。在诉讼中，由于代理人不是案件真正的当事人，不太了解案情真相，为了给自己挣足面子，往往会歪曲事实进行狡辩，不利于法院查明事实，也不利于法院组织调解。另外，还出现部分代理权限不明，或授权委托书是代理人一人所为，这就需要法官进行认真地鉴别，仔细审核。曾有一个法院发生过一起因授权委托书系代理人一人所为，在原告不到庭情况下，在法官却没有严格审查授权委托书的情况下，代理人与被告达成调解协议，造成原告经济损失30万。结果引起原告到相关部门上访，最后启动再审程序予以改判才得以平息。

　　四是绝大多数以判决方式结案。调解需要双方的合意，撤诉需要原告主动的提出，而不出庭参加诉讼的案件，绝大多数为被告不出庭，因此除了有诉讼代理人参加诉讼的案件及没有代理人情况下原告不出庭案件可以以调解或撤诉方式结案外，其它全是以判决方式结案，这是造成案件调解率与撤诉率较低的重要原因。其不出庭参加诉讼，法院的判决就很难查清案件事实，很难有效保护其合法权益，最终很难让其信服，无法做到案结事了的社会效果。

　　三、不到庭参加诉讼的对策

　　不到庭参加诉讼是不正确履行诉讼程序的表现，不利于查明案件事实，不利于推进社会和谐的进程，具有严重的危害性，因此必须给予其有力的规制，必须采取相应措施予以纠正。

　　一是加大诉讼程序的宣传力度，尤其是加大到庭参加诉讼重要性的宣传。注重营造良好的社会舆论氛围，构建全社会各个层面宣传途径，深入村、社区、街道讲解诉讼程序，宣传到庭诉讼的重要性，改变以往重实体、轻程序的惯性思维，树立起程序、实体并重的正确理念，从而达到真正保护自己的合法权益不受侵害。法院不仅要严格按照诉讼程序去审理案件，在开庭审理过程中确立起司法审判的威信，更要通过案件审理达到宣传诉讼程序的效果，并开展相应普法宣传活动。其它各部门、各基层单位要紧密配合好法院开展相关宣传活动，支持和鼓励当事人到庭参加诉讼，并建立起到庭诉讼的相应机制。

　　二是送达到位，并附有到庭诉讼的相关知识。严格按照最新修正的民事诉讼法相关规定进行送达，在使用拍照、录像等新型方式送达过程中尽可能地固定证据，同时通知其近亲属，保证被送达人知息，保证包括开庭传票等诉讼文书送达到位，保证送达方式合法有效。如果被告人在场，送达人要对其进行到庭诉讼知识释明，耐心讲解；如果被告人不在场，则要额外送达到庭诉讼相关的材料。

　　三是开庭前提示，确保当事人不会忘记。实践中，有不少当事人因为种种原因忘了开庭时间，以致错过到庭诉讼机会。另外，也为了能够进一步感化当事人，让当事人真实地感觉到法院时时刻刻想着自己，为自己办事，开展庭前提方法不失是一个好的举措。提示方式可以是电话沟通，也可以是短信提示，尽可能地让当事人感受到法院的温馨，尽可能地调动其亲自到庭的积极性。同时对于有诉讼代理人的案件，也要尽可能地让当事人亲自到庭，同时严格审核代理权限和落款，防止代理人滥用代理权。

　　四是巡回审判，能动司法。能动司法是我国社会发展的客观需要，它的宗旨是为人民服务、为民众解决纠纷，目前全国各地法院都在大力提倡能动司法。审判中，有些当事人行动不便，路途遥远，或工作繁忙等种种原因不方便到庭参加诉讼，因此可以根据当事人的申请或需要，开展能动司法，深入基层，深入社区、街道、村，甚至深入当事人家中，开展巡回审判，努力创造双方当事人都有到庭参加诉讼的机会。根据查明事实，从情法理等多角度展开调解，尽力化解双方矛盾，助辖区社会和谐。

　　五是打好外围攻坚战。调动当事人亲自到庭参加诉讼，不能光靠做当事人本身工作，还需要通过外围来促使其积极出庭应诉。对于不想到庭诉讼的当事人，可以根据案件的需要和具体情况，寻求其周围的亲友，或其所在的居民委员会、村民委员会或其所在的单位，或当地有声望和威信的人来帮助，向其渗透亲自到庭的重要性，教导和督促其到庭参加诉讼。

　　六是建立联动长效机制。当事人不到庭参加诉讼，缺陷越来越凸显，并已成为了一种不正常的社会现象，其不仅不利于法院彻底解决社会矛盾，相反还引发了信访等不和谐因素，因此这就需要全社会共同携手和共同努力，尤其是建立联动长效机制加以规制和纠正。法院要与公安局、检察院、政府、居民委员会、村民委员会等承担综治工作的相关单位建立不定期联系，互通信息，并形成机制，共同致力于调动当事人参加诉讼工程。

　　（作者单位：黑龙江省大庆市让胡路区人民法院）
湖南省湘潭市人民政府办公室


湘潭市人民政府办公室关于转发市发展和改革委员会湘潭市重大建设项目稽察办法的通知

潭政办发〔2009〕1号


各县（市）区人民政府，市直机关各单位：
市发展和改革委员会《湘潭市重大建设项目稽察办法》已经市人民政府同意，现转发给你们，请认真遵照执行。


二○○八年一月十一日

湘潭市重大建设项目稽察办法

（市发展和改革委员会 二○○八年十二月二十日）

第一条 为了加强对国家和省、市重大建设项目的监督，保证建设工程质量和资金安全，提高投资效益，根据国务院办公厅国办发〔2000〕54号、省政府办公厅湘政办发〔2001〕39号文件规定，结合我市实际，制定本办法。
第二条 对重大建设项目的监督，实行稽察特派员制度。市重大建设项目稽察特派员由市发展和改革委员会派出，对市重大建设项目的建设和管理进行稽察。
第三条 市重大建设项目主要是指国家和省、市政府出资、融资的建设项目；列入国家和省、市固定资产投资计划的重点项目；使用纳入市级以上财政管理的各种政策性专项建设资金投资的建设项目。
第四条 重大建设项目稽察工作，坚持依法办事、客观公正、实事求是的原则。
稽察特派员与被稽察单位是监督与被监督的关系。稽察特派员不参与、不干预被稽察单位的日常业务活动和经营管理活动。
第五条 市发展和改革委员会负责组织和管理市重大建设项目稽察工作。在市发展和改革委员会设立湘潭市重大建设项目稽察特派员办公室，其主要职责包括：
（一）负责制订稽察工作计划，组织实施专项稽察、联合稽察和经常性稽察活动，审核、上报和下达稽察报告；
（二）负责对重大建设项目建设过程中招标投标的监督管理；
（三）负责协调稽察特派员在稽察工作中与市直有关部门和有关县（市）区的关系；
（四）研究制订稽察工作的有关规章制度；
（五）承办省重大建设项目稽察特派员办公室交办的稽察任务，完成领导交办的其他工作。
第六条 稽察特派员由公务员担任。一名稽察特派员一般配备1-2名助理，协助稽察特派员工作。
稽察特派员及其助理应具备下列条件：
（一）熟悉并能贯彻执行国家的有关法律、法规和方针政策；
（二）坚持原则，廉洁自律，忠实履行职责，保守秘密；
（三）熟悉项目建设和管理，具有财务、审计、法律或者工程技术等方面的专业知识，并有相应的综合分析和判断能力；
（四）经过专门培训。
第七条 稽察特派员履行下列职责：
（一）检查被稽察单位贯彻执行国家有关法律、行政法规和方针政策的情况，检查被稽察单位有关建设项目的决定是否符合法律、行政法规和规章制度规定的权限、程序；
（二）检查建设项目的招标投标、开工条件、工程质量、建设进度、竣工验收等情况，跟踪监测建设项目的实施情况；
（三）检查被稽察单位的财务会计资料以及与建设项目有关的其他资料，监督其资金使用、概算控制的真实性、合法性；
（四）对被稽察单位主要负责人在项目建设过程中的经营管理行为进行评价。
第八条 稽察特派员开展稽察工作，可以采取下列方式：
（一）听取被稽察单位主要负责人有关建设项目的情况汇报，在被稽察单位召开与稽察事项有关的会议，参加被稽察单位与稽察事项有关的会议；
（二）查阅被稽察单位有关建设项目的财务报告、会计凭证、会计账薄等财务会计资料及其他有关资料。
（三）进入建设项目现场进行查验，核实项目的招标投标、工程进度、工程质量等情况；
（四）检查被稽察单位的财务、资金状况，向职工了解情况、听取意见，必要时要求被稽察单位主要负责人作出说明；
（五）向财政、审计、建设等有关部门及银行调查了解被稽察单位的资金使用、工程质量和经营管理情况。
第九条 市发展和改革委员会根据需要，可组织稽察特派员与财政、审计、环保、安监、建设、监察等有关部门人员联合稽察，也可聘请有关专家技术人员参加稽察工作。
第十条 被稽察单位应当接受稽察特派员依法稽察，定期、如实向稽察特派员提供与建设项目有关的文件、合同、协议、报表等资料和情况，报告建设和管理过程中的重大事项，不得拖延、拒绝、隐匿、伪报。
县（市）区人民政府和市直有关单位应当支持、配合重大建设项目稽察工作，为稽察特派员提供被稽察单位的有关情况和资料。
第十一条 稽察特派员对稽察工作中发现的问题，应当向被稽察单位核实情况，听取意见；被稽察单位提出异议的，市发展和改革委员会可以根据具体情况进行复核。
第十二条 稽察特派员每次对建设项目进行的稽察工作结束后，应当及时提出稽察报告。
稽察报告的内容主要包括：建设项目是否履行了法定审批、核准或备案登记程序；建设项目资金使用、概算控制的分析评价，招标投标、工程质量、工程进度等情况的分析评价；对被稽察单位主要负责人在项目建设中的情况进行分析评价；建设项目存在的问题及处理建议；市发展和改革委员会要求报告的或者稽察特派员认为需要报告的其他事项。
第十三条 稽察报告由稽察特派员负责提出，由市发展和改革委员会负责审定；重大事项和情况，由市发展和改革委员会向市人民政府报告。
第十四条 稽察特派员在稽察工作中发现被稽察单位的行为有可能危及建设项目工程安全，造成国有资产流失或者侵害国有资产所有者权益以及稽察特派员认为应当立即报告的其他紧急情况，应当及时向市发展和改革委员会提出专题报告。
第十五条 稽察特派员及其助理不得泄露被稽察单位的商业秘密。
第十六条 稽察特派员及其助理在履行职责中，不得接受被稽察单位的任何馈赠、报酬、福利待遇，不得在被稽察单位报销费用，不得参加被稽察单位安排、组织或者支付费用的宴请、娱乐、旅游等活动，不得在被稽察单位为自己、亲友或者其他人谋取权利。
第十七条 稽察特派员及其助理在稽察工作中成绩突出，为维护国家利益做出重大贡献的，给予奖励。
第十八条 稽察特派员有下列行为之一的，应当根据情节依法给予行政处分；构成犯罪的，移交司法机关依法追究刑事责任：
（一）对被稽察单位的重大违法违纪问题隐匿不报或者严重失职的。
（二）与被稽察单位串通编造虚假稽察报告的。
（三）有违反本办法第十五条、第十六条所列行为的。
第十九条 被稽察单位有下列行为之一的，由市发展和改革委员会建议有关部门对直接负责的主管人员和直接责任人员给予纪律处分，直至撤销职务；构成犯罪的，移送司法机关依法追究刑事责任：
（一）稽察过程中发现建设项目有违纪违法行为的；
（二）拒绝、阻碍稽察特派员依法履行职责的；
（三）拒绝、无故拖延向稽察特派员提供招标投标、财务、工程质量、经营管理等有关情况和资料的；
（四）隐匿、伪报有关资料的；
（五）有妨碍稽察特派员依法履行职责的其他行为的。
第二十条 被稽察单位违反国家有关法律以及建设项目建设和管理有关规定的，市发展和改革委员会依据职权，可以根据情节轻重作出如下处理决定：
（一）发出整改通知书，责令限期改正；
（二）通报批评；
（三）暂停拨付建设资金；
（四）暂停项目建设；
（五）暂停有关县（市）区、部门同类新项目的上报和审批；
（六）建议有关职能部门依法收缴违规资金，拍卖违规购置的高档消费品和其他物品，收缴资金和物品变价收入上缴国库。
涉及其他有关部门和县（市）区人民政府职责权限的问题，移交有关部门和县（市）区人民政府处理。
重大的处理决定，报市人民政府批准。
第二十一条 市发展和改革委员会发出整改通知后，市重大建设项目稽察特派员办公室应当跟踪监测整改情况，适时组织复查，直到达到整改目标。
有关县（市）区、部门和项目单位应当根据整改通知书内容和要求，认真进行整改。
第二十二条 市重大建设项目稽察特派员办公室和稽察特派员开展稽察工作每年所需费用参照国家和省里的做法，列入市财政预算。
第二十三条 本办法自公布之日起30日后施行。