四川省《中华人民共和国工会法》实施办法

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江苏省镇江市人民政府


关于印发《镇江市人民政府工作规则》的通知

镇政发〔2008〕42号


各辖市、区人民政府，镇江新区管委会，市各委办局，各直属单位、企事业单位：

《镇江市人民政府工作规则》已经市政府第3次常务会议讨论通过，现予印发，请遵照执行。









二○○八年五月十五日





镇江市人民政府工作规则



第一章 总 则



　　第一条 镇江市第六届人民代表大会第一次会议产生的新一届镇江市人民政府，根据《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的有关规定，参照《国务院工作规则》、《江苏省人民政府工作规则》，结合本市政府工作实际，制定本规则。

　　第二条 市政府工作要高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，全面履行政府职能，努力建设服务政府、责任政府、法治政府和廉洁政府，全力实现率先发展、科学发展、和谐发展，全面建成更高水平小康社会。

　　第三条 市政府工作的准则是，实行科学民主决策，坚持依法行政，推进政务公开，健全监督制度，加强廉政建设。



第二章 组成人员职责



　　第四条 市政府组成人员包括：市长、副市长、秘书长，市政府工作部门的各委、办主任和各局局长。

　　第五条 市政府组成人员必须忠实履行宪法和法律赋予的职责，坚持执政为民、恪尽职守，全心全意为人民服务；解放思想，实事求是，与时俱进，开拓创新，结合镇江实际创造性地开展工作；顾全大局、服从政令，求真务实、勤勉廉洁。

　　第六条 市政府实行市长负责制。市长领导市政府的工作，副市长协助市长工作。市长离镇期间，由负责市政府常务工作的副市长主持市政府日常工作。

　　第七条 市长主持和召集市政府全体会议、市政府常务会议和市长办公会议。市政府工作中的重大事项，应当经市政府全体会议或市政府常务会议讨论决定。

　　第八条 副市长按照各自的分工负责处理分管工作，或受市长委托处理其他方面的工作及专项任务，并可代表市政府进行外事等方面的活动。

　　第九条 市政府秘书长在市长领导下，负责处理市政府的日常工作。

　　市政府根据工作需要配置副秘书长若干名，在市长、副市长、秘书长的领导下，协助处理相关工作。

　　第十条 市政府工作部门的委、办、局实行主任、局长负责制，由其按照规定职责要求，负责本部门的工作。

市政府各部门要严格依法行使职权，进一步转变政府职能、管理方式和工作作风；推进电子政务，简化办事程序，提高行政效能；各司其职、各尽其责，维护政令统一、政令畅通，切实贯彻落实市政府各项工作部署。



第三章 全面履行政府职能



　　第十一条 市政府及各部门要加快政府职能转变，全面履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能。

　　第十二条 履行经济调节职能，加强对全市经济运行的引导和调控。调整和优化经济结构，加强资源节约和环境保护，推进改革开放和自主创新，促进社会发展和解决民生问题。

　　第十三条 加强市场监管，创造公平的法制环境。建立健全社会信用体系，整顿和规范市场经济秩序。

　　第十四条 认真履行社会管理职能，完善社会管理规章和政策。妥善处理社会矛盾，维护社会和谐稳定，促进社会公平、公正。

　　强化公共安全管理，建立健全各种突发公共事件应急机制。及时、准确、客观地向公众发布重大自然灾害、事故灾害、公共卫生和某些社会安全事件等突发公共事件，及时启动各项应急预案，提高政府应对公共危机的能力。

　　第十五条 强化公共服务职能，完善公共政策，健全公共服务体系，努力提供公共产品和服务。



第四章 实行科学民主决策



　　第十六条 市政府及各部门要健全公众参与、专家咨询和政府决策相结合的决策机制，不断优化重大决策的规则和程序，推进决策科学化、民主化。

　　第十七条 全市国民经济和社会发展计划、财政预算、经济调控和改革开放的政策、社会管理事务、规范性文件、重大项目等决策意见，由市政府全体会议或市政府常务会议讨论决定。

　　第十八条 市政府各部门提请市政府讨论决定的重大决策建议，必须深入调查研究，以基础性、战略性研究或发展规划为依据，经过专家或研究、咨询机构进行必要性、可行性和合法性论证；涉及相关部门的，应充分协商；涉及辖市、区的，应事先征求意见；涉及社会公共利益和人民群众切身利益的，一般应向社会公开征求意见，必要时应举行听证会等形式听取意见和建议。

　　第十九条 市政府在做出重大决策前，根据需要可通过多种形式，听取民主党派、群众团体、专家学者等方面的意见和建议。

　　第二十条 各辖市、区政府、市政府各部门必须坚决贯彻落实市政府的重大决策。市政府办公室要及时跟踪和反馈执行情况，加强督查，确保政令畅通。



第五章 坚持依法行政



　　第二十一条 市政府及各部门要坚持依法行政，严格按照法定权限和程序履行职责，行使行政权力，强化政府责任，规范行政行为。

　　第二十二条 市政府根据执行法律、法规和规章，履行市场监管、社会管理和公共服务等政府职能的需要，按照法定程序，适时制定、修改或废止规范性文件，不断提高文件的质量。

　　第二十三条 提请市政府讨论的规范性文件，由市政府法制部门审查或组织起草，解释工作由市政府法制部门负责。

第二十四条 市政府各部门制定的规范性文件必须符合法律、法规、规章，符合国家的方针政策和省、市政府的有关规定，不得超越职权范围。涉及两个以上部门职权范围的事项，应由有关部门联合制定规范性文件，或者报请市政府制定规范性文件。市政府各部门制定的规范性文件应当报市政府法制部门审查，并由市政府法制部门定期向市政府报告。

　　第二十五条 建立健全规范性文件备案审查制度。市政府制定的规范性文件，应当及时报送省政府和市人大常委会备案。各辖市、区政府和市政府各部门制定的规范性文件应当自发布之日起30日内报送市政府备案。市政府法制部门负责规范性文件的备案登记和审查工作。审查中发现规范性文件与法律、法规、规章和上级规范性文件相抵触，不符合法定权限和程序，或者规范性文件之间相互矛盾的，由市政府法制部门告知及时自行纠正；逾期不纠正的，报请市政府责令修改或者予以撤销。

　　第二十六条 严格行政执法责任制和执法过错追究制，有法必依、违法必究，公正执法、文明执法。加强执法机关执法协调，大力推进综合执法，进一步完善行政执法体制。



第六章 推进政务公开



　　第二十七条 加快推进政务公开，健全政府信息公开制度，完善各类公开办事制度，提高政府工作的透明度。除需要保密的，市政府及各部门和各辖市、区政府的文件、有关政府信息应当通过有效途径向社会公开。凡涉及群众切身利益、需要群众广泛知晓的事项以及规范性文件和市政府需要公开的其他事项，均应通过政府网站、政府公报、新闻发布会以及报刊、广播、电视等方式，依法、及时、准确地向社会公布。

　　第二十八条 市政府全体会议、市政府常务会议和以市政府名义召开的全市性会议，可根据会议内容，邀请新闻媒体旁听。有关会议内容报道，由市政府办公室审核后，报市政府秘书长同意，重大事项的报道须请示市长同意。

　　第二十九条 完善新闻发言人制度。新闻发言人应当及时发布重要政务新闻，通报市政府对重大事项、突发性事件、社会关注热点问题的处理情况等。市政府新闻发言人发布新闻，须经市政府秘书长批准，涉及重要事项须报市长或负责常务工作的副市长批准。

　　第三十条 市政府及各部门要进一步推进电子政务建设，形成全市统一的电子政务网络系统。办好“中国？镇江”政府门户网站，及时发布政府信息，提供更多的网上查询、网上办理和网上便民服务项目。



第七章 健全监督制度



　　第三十一条 市政府要自觉接受上级政府和市人民代表大会及其常务委员会的监督，依法向其报告工作、接受询问和质询、备案行政法规；自觉接受市政协的民主监督，及时通报重要工作情况，虚心听取意见和建议。市政府及各部门要认真办理人大代表议案、建议和政协提案。

　　第三十二条 市政府各部门要依照有关法律的规定接受司法机关实施的监督，同时要自觉接受监察、审计等部门的监督。对监督中发现的问题，要认真查处和整改并向市政府报告。

　　第三十三条 市政府及各部门要严格执行行政复议法和规范性文件备案制度，及时撤销或修改违反法律、行政法规的规范性文件。

　　第三十四条 市政府及各部门要自觉接受新闻舆论和群众的监督，高度重视人民群众来信来访，进一步完善信访工作制度，确保信访渠道畅通。市政府领导同志及各部门负责人要亲自阅批重要的群众来信和新闻媒体等反映的问题，并认真督促解决。

第三十五条 各辖市、区政府及基层行政部门有权对市政府及各部门的工作提出批评意见和建议。市政府及各部门对各辖市、区政府和基层行政部门提出的意见和建议，应认真研究，并结合工作实际予以采纳。

　　第三十六条 市政府及各部门要推行行政问责制度和绩效管理制度，明确问责范围，规范问责程序，严格责任追究，提高政府执行力和公信力。



第八章 加强廉政建设



　　第三十七条 市政府及各部门要从严治政，对职权范围内的事项要按程序和时限积极负责地办理，对不符合规定的事项要坚持原则不予办理；对因推诿、拖延等官僚作风及失职、渎职造成影响和损失的，要追究责任；对越权办事、以权谋私等违规、违纪、违法行为，要严肃查处。

　　第三十八条 市政府及各部门要严格执行财经纪律，规范公务接待，不得用公款相互送礼和宴请。要艰苦奋斗、勤俭节约，坚决反对和制止各种奢侈浪费行为，切实降低行政成本，建设节约型机关。

　　第三十九条 市政府组成人员要廉洁从政，严格执行中央和省、市有关廉洁自律的规定，不得利用职权和职务影响为本人或特定关系人谋取不正当利益；要严格要求亲属和身边的工作人员，不得利用特殊身份拉关系、谋私利；不得利用职权违反规定和程序干预各类市场经营活动。



第九章 完善会议制度



　　第四十条 市政府实行全体会议、常务会议和市长办公会议制度。

　　第四十一条 市政府全体会议由市长、副市长、秘书长和市政府工作部门的委、办主任和各局局长组成，由市长或市长委托负责常务工作的副市长召集和主持。会议的主要任务是：

　　（一）传达贯彻党中央、国务院，省委、省政府和市委的重要指示、决定，市人民代表大会及其常务委员会的决议；

（二）通报情况，分析形势，决定和部署市政府的重要工作；

　　（三）讨论其他需要市政府全体会议讨论的事项。

　　市政府全体会议一般每半年召开1次，根据需要可安排各辖市、区政府和有关单位主要负责人列席会议；并可邀请市委、市人大常委会、市政协及其有关部门负责人，市法院、市检察院负责人，市各民主党派、工商联负责人，国家、省（部）属单位负责人，市各人民团体负责人列席会议。

　　第四十二条 市政府常务会议由市长、副市长、秘书长组成，由市长或市长委托负责常务工作的副市长召集和主持。会议的主要任务是：

　　（一）讨论决定市政府工作中的重要事项；

（二）讨论通过提请市人民代表大会及其常务委员会审议的工作报告和议案；

（三）讨论通过向上级国家行政机关报告或请示的重要事项；

（四）讨论通过市政府制定的重要规范性文件；

　　（五）通报和讨论其他重要事项。

　　市政府常务会议每月召开1-2次，可安排辖市、区政府和有关单位负责人列席会议；必要时可邀请市委、市人大常委会、市政协及其有关部门负责人，市法院、市检察院负责人，国家、省（部）属单位及市各人民团体负责人参加会议。

　　第四十三条 出席市政府全体会议、常务会议的市长、副市长和秘书长应达到总人数的一半。副市长、秘书长因故不能出席会议，须向市长或主持会议的负责常务工作的副市长履行请假手续。出席或列席市政府全体会议、常务会议的辖市、区政府和有关单位负责人，不得请假，确有原因不能出席或列席会议，须向秘书长履行请假手续。

　　第四十四条 市长办公会议由市长或市长委托负责常务工作的副市长召集和主持，研究、处理市政府日常工作中的重要问题。市长办公会议根据需要不定期召开。

　　第四十五条 市政府全体会议、常务会议、市长办公会议的议题由市长或市长委托负责常务工作的副市长确定，会议组织工作由市政府办公室负责。会议纪要由秘书长审定签发，必要时报经市长或市长委托的常务副市长签发。

　　第四十六条 市政府根据需要可召开专题会议。专题会议由市长、副市长、秘书长或由市长、副市长委托秘书长、副秘书长召开，协调处理市政府工作中的一些专题事项。专题会议纪要，由参加会议的秘书长或副秘书长审核后，报主持会议的市长、副市长或秘书长签发；凡涉及机构调整、人员编制、资金安排、重大项目等事项的专题会议纪要，经分管副市长审核后，报经市长签发。

　　第四十七条 进一步严肃会议纪律。市政府召开的各类会议，参会人员应提前安排好工作，准时出席会议。参会人员在会议期间要严格遵守会场纪律，确保会议效果。



第十章 规范公文审批



　　第四十八条 报市政府审批的文件，按照《国家行政机关公文处理办法》的规定和市长分工负责的原则办理。

　　第四十九条 各辖市、区政府及市政府各部门报送市政府审批的公文，在报送纸质文件的同时，应报送电子公文，其内容、体例、格式等应当符合《国家行政机关公文处理办法》的有关规定。对明显不符合规定的公文，由市政府办公室退回报文单位。

　　报送公文一般不得越级请示和报告。属市政府主管部门职权范围内处理的问题，直接报送主管部门处理。部门之间遇有分歧的问题，应当由主办部门主要负责人主动会有关部门协商解决，有关部门不得借故推诿。经协商仍不能解决的，应将协商经过、不同意见报告市政府，市政府作出决定后，部门必须坚决执行。

　　第五十条 各辖市、区政府及市政府各部门报送市政府审批的公文，应当由各辖市、区政府或部门主要负责人签发。报送市政府后，由市政府办公室按照领导同志分工呈批，分管秘书长应先提出明确的建议。重大事项应报市长或负责常务工作的副市长审批，或经市政府常务会议、市长办公会议决定。一般请示事项应在7个工作日内给予答复，特事特办，急事急办。

　　各辖市、区政府及市政府各部门的请示、报告，应当报送市政府，一般不得直接报送市政府领导个人。市政府领导一般不在直送文件上批示。

　　第五十一条 市政府领导对送签的文件，无特殊情况，应在1至2个工作日内签批。

　　第五十二条 各辖市、区政府及市政府各部门要提高公文办理质量和效率。对市政府批办或市政府办公室转办的公文，属本部门职权范围内的事项，应在5个工作日内办结；属需报市政府审批的事项，应提出本部门初步意见，在5个工作日内回复；属主办部门会相关部门办理的事项，主办部门要抓紧会商，并在7个工作日内回复；属需调查论证的事项，应先在5个工作日内答复，说明情况，并认真组织调查论证，上报结果不得超过20个工作日；特殊重大事项，以市政府明确要求的时限为准。对市政府办公室转有关部门征询意见的公文，有关部门在规定的时间内不予答复或不说明不能回复理由的，视同无意见处理。

　　第五十三条 市政府发布的决定、命令，向省政府的请示、报告，向市人民代表大会及其常务委员会提出的议案、人事任免，由市长签署。

以市政府名义发文，由市政府办公室按照市政府领导同志分工呈阅，经市政府分管领导同志审核后，由市长签发。或经市长授权，由分管副市长签发。

以市政府办公室名义发文，经办公室领导审核后，属市政府办公室职权范围内的，由秘书长签发，或经秘书长授权，由分管副秘书长签发；转发部门的文件，经分管副市长同意，由秘书长签发，或经秘书长授权，由分管副秘书长签发。如有需要，可由市政府分管领导同志签发或核报市长签发。

　　第五十四条 市政府各部门要认真履行各自的行政职责，属于部门职权范围内的事务，应由部门自行发文或联合发文，不得要求市政府批转或市政府办公室转发。未经市政府批准，各部门不得向辖市、区政府发文，也不能要求辖市、区政府向本部门报文。

第十一章 纪律和作风



　　第五十五条 市政府组成人员要坚决贯彻执行党和国家的路线方针政策以及省、市工作部署，严格遵守纪律，有令必行，有禁必止。

　　第五十六条 市政府组成人员必须坚决执行市政府的决定，如有不同意见可在市政府内部提出，在没有重新做出决定前，不得有任何与市政府决定相违背的言论和行为；代表市政府发表讲话或文章，个人发表涉及未经市政府研究决定的重大问题及事项的讲话或文章，事先须经市政府主要领导同意。

　　第五十七条 市政府各部门发布涉及政府重要工作部署、经济社会发展重要问题、与群众利益密切相关事项的信息，要经过严格审定，重大情况要及时向市政府报告。

　　第五十八条 市政府组成人员要严格遵守保密纪律和外事纪律，严禁泄漏国家秘密、工作秘密或者因履行职责掌握的商业秘密等，坚决维护国家的安全、荣誉和利益。

　　第五十九条 市政府组成人员要做学习的表率，加强调查研究，倡导理论联系实际的学风。市政府及各部门要建设学习型机关。加强政府部门作风建设，切实提高政府部门办事效率和服务水平。

　　第六十条 严格控制各种名目的庆典和达标评比，减少各类事务性活动。市政府领导一般不发贺信、贺电，不题词、题名；市政府领导同志出席会议活动、下基层考察调研的新闻报道和外事活动安排，按有关规定办理。

　　第六十一条 严格外出管理和请销假制度。副市长、秘书长离镇出访、出差和休假，应由本人事先向市长报告；副秘书长离镇出访、出差和休假，应由本人事先向分管副市长、秘书长报告，出差回来后，要及时销假。

　　各辖市、区政府、市政府各部门的主要负责同志离镇出访、出差和休假，必须以书面形式向市政府请假，由所在单位将负责同志外出的事由、时间、地点、联系方法及代为主持全面工作的负责人名单，提前报市政府办公室值班室。政府系统部门正职经市长批准、副职经分管副市长批准后方可外出，并按批准天数返回后及时销假。因特殊情况不能及时返回的，必须按程序报批。因公外出（包括出访）应有明确的任务，并做好必要准备。外出结束后，应向市长或分管副市长汇报外出的工作成效和有关情况。外出工作成效要作为年度考核内容进行考评。

　　镇江新区管委会、市政府直属特设机构、直属机构、办事机构、直属事业单位适用本规则。



论我国的民事审判方式改革
——证据制度改革的理论和实践

胡铁民


一、引言
为了顺应人类社会进步的潮流，随着社会主义市场经济的建立和完善，我国司法制度进行了成效卓著的改革。作为司法制度中的核心问题，民事审判方式改革起着举足轻重的作用。在法学界，学者们纷纷提出：改革民事审判方式，首先应调整诉讼结构模式，即调整诉讼主体的地位及相互关系，而“证据制度是诉讼结构模式中的重要内容，证据的运用是贯穿于诉讼程序中的一根红线和充满灵感的神经”。[1] 可见证剧制度的改革，是民事审判方式改革，甚至是司法体制改革是否成功的关键。本文试从举证、质证、认证以及在此过程中所涉及到的证人作证和法官是否中立问题，联系理论和实践，浅议我国民事证据制度改革存在的问题。
二、 民事审判方式改革和证据制度改革
（一）民事审判方式改革和证据制度改革简述
民事审判方式改革，一直以来都是司法改革的核心问题，具体是指通过改变民事审判工作中存在的不合时宜的影响司法公正的陈旧诉讼观念和习惯做法，保障公正裁判，提高办案效率，充分发挥法律赋与的审判职能，建立与社会主义市场经济体制相适应的具有中国特色的审判机制。从八十年代后期起，法院系统就开展了一场以宪法和诉讼法为依据，以保障公正裁决为目的，以公开审判为重心，以三个强化，即“强化庭审功能、强化当事人举证、强化合议庭职责”为内容的审判方式改革。其实质是通过核实证据，查清事实，分清事非，明确责任，讲清道理，公正裁决，提高办案的质量和效率，从而实现司法公正。而在91年颁布的新民诉法，则以举证制度为主内容，强化了当事人的作用，从根本上改变了过去极端职权主义的证据程序功能模式，现行的民事审判方式改革中施行的辩论式审判方式，通过双方当事人诉讼言词对抗在法官的指导下当庭陈述、当庭举证、当庭质证、当庭认证、当庭辩论、当庭裁判等。这都说明了民事审判方式改革与证据制度有十分密切的关系，是围绕着证据展开的，从某种意义上来说，民事审判方式改革的实质是证据制度的改革。具体表现在：第一，民事庭审方式改革的首要任务是改变极端的或纯职权主义诉讼结构模式，而证据制度作为诉讼程序模式的重要内容。证据的运用是贯穿于诉讼程序中的，是体现法院审判权与当事人诉讼共同作用的结果和表现形式；第二，强调当事人谁主张，谁举证。证即解决举证的主体直接反应为证据问题。强调当事人举证，重视法庭质证、认证既是改革的重要内容，又是改革的重点和难点，其结果必然会使民事证据的收集和审查判断更加科学规范。
（二）证据制度改革的主要内容
证据制度改革在民法制度中占重要的地位，具体内容包括：1 民事案件当事人在诉讼过程中是否承担证明的责任；2 有责任提供证据的当事人没有履行举证责任时将产生的结果；3 当事人是否有权参与审查法庭用作定案根据的证据和陈述意见；4 了解案情的人应如何提供证言；5 持有证据的单位和个人应当如何对待司法机关调取证据的要求。要改革证据制度，首先，是改变、完善证据制度中不合时宜的习惯做法和陈旧诉讼观念，完善证据规则。受德国法观念，即“当事人掌握事实与公正的判决之间没有直接的关系”的影响，我国长期以来的立法规则中很少注意或根本不注意证据的量化规则，这给我国的诉讼制度和实践带来了影响，从而也影响了审判效率和办案质量。民事证据制度改革就是要改变证据的收集和审查判断中旧的观念和做法，充分发挥当事人的积极作用。其次，强化庭审功能，公开开庭审查核实证据。以往传统的做法是先查清案件事实，分清是非责任，然后再开庭，而改革后的方式应是对证据先审后定，即在法官的主持下，让当事人面对面、公开地围绕事实展开辩论，举证、质证、认证在法庭，从而查明事实，分清是非责任，作出公正的裁决。第三是强化当事人的举证、质证，法官当庭认证，完善证人出庭作证制度。根据民诉法第64条的规定，由当事人举证，但又保留了法官必要的调查权，这无疑减轻了法官调查取证的负担，也调动了当事人举证的积极性。强调当事人举证、质证有利于在证据不足时当事人败诉得心服口服，抵制拉关系的不正之风。可见证据制度改革的意义在于：一，提高办案的效率和质量；二，提高了法官的素质，促进廉政建设；三，充分调动当事人行使诉权的积极性；四，有利于发挥各诉讼当参与人的作用，增强了公民的法律意识，提高了法院和法官的地位，树立公正形象，从而达到司法公正的目的。
三、民事审判方式改革中证据制度改革的现状考查和实际运用
（一） 举证和举证责任
举证，字面上可理解为提供证据，它是诉讼活动中一项重要的诉讼行为，具体是指“在法官主持下，由当事人、诉讼代理人向法庭对其提供的证据材料进行说明，展示和论述其证明力的诉讼行为”。[2] 而举证责任则是指民事诉讼当事人对自己提出的主张用证据加以证明的责任。各国的民诉法都普遍引入举证制度，目前法学界中普遍的观点认为举证责任包含两种意思：一，谁主张就由谁提供证据加以证明，即行为意义上的举证责任；二，举证不能时应承担败诉的风险，即结果意义上的举证责任。民事诉讼法第64条规定：“当事的人对自己提出的主张，有责任提供证据“这是我国法律奉行举证责任制度的一般原则，即“谁主张，谁举证”，而传统的诉讼方式，主要是以国家干预和职权主义为主，过分强调了人民法院的职权而忽视了当事人的举证责任，表现在法院包揽调查取证，相当一部分案件本来由当事人举证的，却由审判人员四处奔走，收集证据证明当事人的主张，造成法官和当事人界线混淆，责任不明，而法官包办取证不仅增加了法院的负担，也干预了当事人的诉讼权利。审判方式改革后，举证责任的转移给法官审判工作带来了便利，提高办案效率，但仍存在一些问题，表现在：第一，举证宣传力度不够。由于当事人受旧的审判方式的影响或法律意识薄弱的缘故，通常会认为诉状一交，法官全包，不懂举证或不会举证；第二，没有明确规定当事人举证不能或所举证据不能证明案件事实应负的法律后果。这就造成审判人员形成这样一个观点：“凡是当事人能举证的，一定要他举证；凡是当事人不可能举证的，不能苛求他举证。”从某种意义上来说，这容易导致当事人举证意识的淡化。民诉法第64条第一款只规定了当事人对自己提出的主张，有责任提供证据，是立法上的不完善表现，导致了诉讼理论上对提供证据和举证责任的界线不分，忽略举证责任的本质属性，这样同时造成了司法实践中无法可依；第三、没有明确规定举证的时限。尽管最高人民法院《关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》若干问题的意见》中第76条规定：“人民法院对当事人一时不能提交证据的，应根据具体情况，指定其在合理期限内提交。当事人在指定期限提交有困难的，应在指定期限届满前，向人民法院申请延期，延长的期限由人民法院决定”。但在实践中这一规定没有完全得到应用。参照设立举证期限的国家的民事诉讼法来看，一般把举证期限的终点确定在一审或终审的法庭辩论终止前。如日本民诉法规定：“攻击或防御方法，除另有规定外，可以在言词辩论终结前提出”；[3] 德国的民诉法则规定：“在作为判决基础的言词辩论终结后不能提出攻击和防御方法……”；[4] 法国的民诉法则规定：“在辩论截止之后，当事人不得呈交任何支持其辩论中所发表的意见的申明………………”。[5] 据此，笔者认为这确切体现了当事人举证活动和庭审活动的特点，可将举证活动的期限确定在一审或终审中的法庭辩论终止之前，这有利于保护当事人的合法权益和法院在合理的期限审结案件，促使当事人及时履行举证责任。第四、当事人的举证责任是不完全的，只规定了行为意义上的举证责任而没有结果意义上的举证责任。民诉法第64条第2款规定：“当事人或诉讼代理人因客观原因不能自行收集的证据或人民法院认为案件需要的证据，人民法院应自行收集。”这一规定说明了在当事人举证的同时，人民法院仍有查证责任，它所起的尽管是补充作用，但充分体现了我国的诉讼结构模式仍是职权主义，有着审判上的自由裁量主义色彩。可见民诉法中的规定的举证责任是不完全的，它受到立法和司法的限制。这一规定是出于以下原因制定的：“1、我国的人口绝大数是法律意识相对淡薄的农民，如举不出证据就要败诉，其合法权益就得不到保护；2、设定查证责任是为了实现民诉法中客观真实的证据标准，这有利于法院对案件作出公正的审判，维护国家法制”。 [6] 但法律上尚没有明确规定不履行审判职责对在诉讼上会产生何种效力，应当承担何种后果。实践中也仅是以直接负责人玩忽职守为由，给予批评或纪律处分，与职权主义相比，英美法系中的当事人主义证据的调查方式为证据的收集和调查全部由当事人负责，当事人必须自己去发现全部事实证据由当事人或律师收集提出，换言之，即法官并没有调查收集证据的权利，这在一定程度强调了当事人的诉讼主体地位，强化了当事人举证意识，但易造成当事人行为的任意性，使其滥用权利，作伪证或规避义务等。因而怎样在当事人与法官的职权中寻求适当的度成为英美法系司法改革的主题。而在中国，改革后的证据制度中，强化了当事人的举证责任的同时，仍规定了人民法院的查证职能。。只有当事人举证不能而法院无法查证或当事人提供证据未被认定的，承担举证责任的一方当事人不承担败诉的不利后果。故在审判工作中法官如何指导当事人举证是一个重要的问题。民事审判方式改革后举证责任发生了转移，以当事人为主，但很多当事人并不清楚这一规定往往不知道举什麽证据；法官作为审判活动的主持者和指挥者，应对当事人作必要的指导。第一、应采取多种行式加强举证宣传，强化当事人举证意识；第二，加强对证据的收集、调查和保全的指导，应按民诉法和其他规定的程序进行，不按法定程序取得的证据不能作为定案的证据；第三、帮助当事人认识举证责任的分担、转移和倒置。民诉法规定“谁主张，谁举证”的责任分担的一般原则，原被告和第三人都有举证责任。原告应该提出证据说明起诉的合理性和合法性，被告对原告起诉的抗辨提出反驳时，或反诉时，必须列举事实和证据；有独立请求权的第三人，对自己的主张和请求，要有证据加以证明；而无独立请求权的第三人，为保护自己合法权益提出的要求，也应提供证据证明。如果被告在同一诉讼中主张与原告不同的事实，被告对此也应当承担举证责任，这便是举证责任的转移。而至于倒置的问题，本是指原告提出事实主张不由其提供证据加以证明，而由被告承担举证责任。在某些特殊案件中，原告只能提出受损的事实，而不提出侵权的事实，这就要求被告承担举证责任，对其不承担侵权责任的事由或对其主张事由负举证责任。第四是掌握当事人举证责任的免除。审判人员应对涉及自认、公知事实、自然规律和定理、推定的事实、已决事实、公证事实等无需让当事人举证，应当免除其举证证明的义务。当事人的举证范围应限于能够收集到的证据，对于法律规定由法院调查取证和免除当事人举证条件的，不能强迫当事人举证。
（二） 质证
所谓质证，指的是在庭审过程由案件当事人就法庭上出示的证据采取辨认、质疑、说明、辩论等形式进行对质核实，以确认其证明力的诉讼活动。它是法庭审查核实证据的一种手段，也是当事人的一种诉讼权利，作为证据制度的一项重要内容，是贯彻民事诉讼公开原则、辩论原则及直接言辞原则的具体表现。由于大陆法系和英美法系诉讼模式不同，因而与其相配套的质证模式也就不同。在当事人诉讼模式下，质证的程序完全在当事人之间进行，并被当事人所控制，法官处于消极地位，仅作为组织者；而在职权主义诉讼模式下，法官起主持和指挥作用，当事人处于被动消极的地位，往往不利于查明真相，反而养成法官先入为主，唯我独尊的积习。相比较而言，当事人主义的质证模式中，质证主体的主观能动性得到更好的发挥，提高了质证的效果。庭审方式改革后，法官质证改为当事人互相质证，但受长期职权主义的影响，仍然存在一定的问题，表现在：（一）民诉法规定：“证据应在法庭出示，并由当事人互相质证”。[7] 这一规定过于原则化，对质证有关的程序、方式、规则及质证权的行使、救济、质证在程序上的效力等没有规定，在司法中实践存在很大的空档。（二）法官仍对当事人的质证持漠视态度，对质证横加干预、武断限制等。在英美法系中，采用的是交叉询问方式，以保证证人和证言的可靠性和完整性，要求当事人或律师询问证人，而在大陆法系中一般是法官向证人提问，由证人作与案情有关事实的陈述。双方律师在法官提问后才询问证人，是否采取交叉询问，完全取决于法官的意思。借鉴英美法系的交叉方式的优点，笔者认为我国宜采用审判长指挥下的交叉询问模式，进行质证。
（三）认证
民诉法中的认证，是指“在民事诉讼中，法官对当事人及其诉讼代理人举出的或自行调查收集的证据材料，经各方当事人当庭质证后，确认能否作为认定案件事实的根据的一种诉讼活动”。[8] 在整个审判和案件处理过程中，认证起着举足轻重的作用。首先，认证是举证、质证的归宿和结果。当事人及其诉讼代理人举证或法官自行调查的证据经各方当事人当庭质证后，其归宿和结果必然是法官认证；其此，认证是处理案件的前提和基础。案件的事实是否清楚，要靠认证来确认。本来应当作为定案件事实的证据不予认定，势必会造成案件处理的错误。可见审判过程中如何正确认定证据的效力，具有十分重要的意义。在实际工作中，认证的形式可分为五种，即一证一认、分段认证、综合认证、混合认证、判决认证。其中一证一认是指当事人举出的证据经质证后，经审判员和合议庭辨认，当即对每个证据是否有效予以确认，这种认证形式的特点是审判员思路清晰，庭审流畅，增加了庭审的透明度，使当事人心服口服，旁听人员听得明明白白，但不利于把握每个证据的关联性；而分段认证是指法官对举出的证据经质证，适当分为几个阶段对证据是否有效予以确认，这可使审判员清楚了解案件的事实，旁听人员听得明白但由于开庭次数多，使庭审时间延长，影响结案的速度和效率；综合认证是法官在庭审审查阶段对举出`的证据经质证后先不确认其是否有效，待庭审后，对证据一次性综合认定，此种形式通过法官的充分听取当事人的举证和质证辩论，保持庭审活动流畅，避免了法官介入当事人之间的对证据的辩论对抗，利于树立法官的公正形象，体现了公开性和公正性，缺点是认定证据时易产生遗漏；混合认证是法官对当事人所举的证据，经质证后能当即确认其效力的就当即确认，不能当即确认的，在庭审后经综合分析研究后公布结果，这能充分发挥审判员的主观能动性，准确认证，但层次不分明，使旁听者不明白；判决认证是法官对当事人所举的证据经质证后不确认其效力，而是在判决书中对证据的效力进行确认，这种形式能充分发挥合议庭的作用，说明较充分、透彻和准确，但认证时间过长，如案件需再开庭审理，使旁听者不易了解审理和认证的情况，反而削弱了庭审的透明度。综合比较各种认证形式，笔者认为采用一证一认和综合认证的形式较好。首先，一证一认易适用于审理借款、购销等法律关系明确，争议不大的案件中，法官对所举证据质证后，当即认定其效力，这可使庭审层次分明，当事人及旁听者清楚明白，达到以理和法服人的目的；其次，综合认证适用于当事人对立情绪较大，案情复杂的案件中，通过综合认证，一方面能全面、准确、客观反映案件的整体事实，强化了合议庭的功能，减少了当事人的不信任程度，而另一方面，在综合证据的客观性、关联性和合法性的基础上认证，连贯而又说明充分，避免了前后认证的矛盾，保证了认证的统一。
（四）证人出庭作证
我国的民诉法第70条规定：“凡是知道案件情况的单位和个人都有出庭作证的义务……证人确有困难不能出庭的，经人民法院许可，可以提交书面证言。”这一规定说的是证人出庭作证是公民对国家应尽的义务。根据直接、言词原则和公平审判原则，证人在一般情况下，必须出庭作证。证人出庭作证不仅有利于当庭查明事实，提高诉讼实效，从而提高了办案的质量，对定案起着关键性的作用。无论是在大陆法系还是在英美法系中，都是一种强制性的通例。在美国，民事诉讼甚至以证人证言为中心，证据几乎都是证人的证言，但两大法系相比较而言，大陆法系中的证人是必须有当事人在场才由法官发问的，而英美法系则要求证人必须在法官面前由当事人询问。在相当程度上，它决定了审判是否合法，程序是否有效，公正的问题。但在我国，证人出庭作证存在很多问题。首先是法律没有规定公民或有关单位违反出庭作证义务应负的法律后果或责任，这是造成了实践中证人普遍不出庭或拒绝出庭作证的重要原因：其次，现行的民诉法欠缺对拒不出庭作证的有关单位和公民的惩罚性措施作规定；第三是现行法没有对出庭作证的人员有关权益的保障制度作规定。证人不出庭作证的原因是多方面的，其中重要的原因是害怕打击报复，我国这方面的制度是很不严密的，给证人造成了巨大的心理压力，而另一个原因是证人出庭作证的费用没有保障。针对这些弊端，如何改进和完善证人出庭作证呢？我国证人出庭作证制度和规则不全面、不系统的设置和规范，严重制约着我国的职权主义由强转弱的形态，或者说是影响民事诉讼活动中当事人的强烈对抗色彩，有鉴于此，笔者认为应对证人出庭如下完善：
（一） 对违反出庭作证义务的有关人员或单位采取强制措施。从法理上讲，证人不出庭作证违反了诉讼公开原则、直接原则和言词愿则，属于妨害民事诉讼行为，应该承担一定的法律责任或后果。各国的诉讼法都比较重视证人出庭作证制度。如德国的民诉法第390条规定：（1）证人并未提出理由或理由不充分时，，而仍拒绝作证，可命证人负担因其拒绝而产生的诉讼费用，同时对拒绝作证的证人处以违警罚款，不能缴纳罚款时，处以违警拘留。（2）证人再次拒绝作证时，依申请命令对其拘留，以强制作证。而英国高等法院的作证传票是用来强迫证人出庭作证的，凡传换不到的证人，即构成藐视法院行为。依各国的立法经验，我国也应采用罚款和拘传的强制措施，以保证证人出庭作证。
（二） 是建立起保障证人的人身、经济权益的制度。我国的民诉法并没有对证人权一作保护性规定，致使证人出庭作证受到的经济损失不能得到相应的补偿，从而严重挫伤了证人出庭作证的主动积极性，而另一方面，出庭作证的人也可能遭受他人的报复，使证人或其家属人身受伤害，财产受到损失，精神压力很大，因此往往逃避作证义务。虽然民诉法中规定有这方面的情况，可责令侵权人给予赔偿并可处以罚款，构成犯罪的，依法追究刑事责任，但现实生活中，这个制度是不严密的。因此，笔者认为有效的保障制度应该是给予证人合理的经济赔偿，包括误工费、生活费、交通费和住宿费等，这都应由举证人支付，具体标准由法院裁量。
五、证据规则
“证据规则是指确认证据的范围，调整和约束证明行为的法律规范的总称，是证据法的集中体现”。[9] 在英美法系国家，由于其奉行当事人主义的程序模式，并主要由陪审团来裁决证据，因此立法上设置了细密的而比较完备的证据可采性原则，对证据的可使用范围予以严加限制，其目的在于防止当事人和陪审团人员因缺乏法律知识而采纳那些有碍于查明案件真情的事实和材料作为证据，从程序公正的角度来保障实体的的实现，消除那些可能妨碍案件的得以公正处理的不利因素。因而英美法系采用的是强式的证据规则，强调的是程序公正。相对这而言，大陆法系的诉讼证据主要由法官评断，证据规则散乱、缺乏整体性，因而对诉讼证据限制性规定较少，在一定范围内可以说是凡可以作为诉讼证据的事实和材料，除立法有明确规定外，都具有诉讼证据能力，可见大陆法系国家奉行的是弱式的证据规则，强调的是实体公正。
我国的证据规则制度存在很多问题，而这些问题也是显而易见的，首先，证据规则不够严密和详尽。由于受大陆法系国家的影响，我国对待民事诉讼中的证据规则采用的是一种虚无主义，其结果造成法院查证范围过宽，期限过长，效率低下。表现在：（1）没有统一的证据法典，有关民事证据制度的规定只是散见于民诉法典，以及其它有关法律、法令或司法文件中；（2）证据法则较为零散，不具系统性，条文规定不详尽：（3）虽对证据可采性范围作规定，但没有直接规定采信证据的方法；（4）以粗线条方式在大框架范围内制定了若干证据规则，条文空洞，内容粗糙，赋与了法官很大的自由裁量权，造成法官对同一证据的认定见解各异，其取舍难免有各种偏差。那麽如何完善和建立我国的规则呢？结合我国现行的审判实务来看，有关证据法的内容只是一些原则性的或概括性的规定，其实际操作性并不强。针对现行民事证据领域内的职权主义倾向强、证据规则过于原则、零散、缺乏系统性的规定的特点，有必要从以下几个方面完善证据制度规则。（一）在范围上，扩大现有证据规则所涉及的应用范围，主要从立法角度预先设定在司法过程可能出现的各种情形，尽量缩减法官自由裁量的幅度，实行明确严格的程序规则。（二）在内容上，要注重在证据立法上的应用技术，采用消极的方式限制法官在采证上的裁量幅度，制定相应系列的排除规则，进一步明确法官在证据方法上取舍的权限。
四、法官和证据制度改革
（一）两种诉讼体制下证据制度中法官的作用比较
法官，“在古往今来的社会中常被人们视为公正廉明、大公无私的象征，是社会公正的典型化人格载体”。[10] 作为审判活动的主体，也即审判主体的客观载体，法官在整个诉讼活动过程，起着主持、指挥和驾驭的作用，并依法律规定，独立行使审判权，对各类案件进行公正裁判。可见在审判活动中，法官通过具体的审理、裁判等执法活动，体现了公理精神、公正裁判和法律权威，其形象是庄重威严的。受不同司法传统和社会文化的影响，不同诉讼结构模式下法官的作用和地位是不同的，尤其是在证据制度中，。在职权主义诉讼模式下，特别强调法官在审判中的主动性。法庭的审判活动是以法官对案情的调查为主线开展的，法官有调查权和审问权，对寻求案件事实真相负有责任。而在当事人诉讼模式下，由于强调双方当事人在诉讼中的主体地位，整个诉讼活动主要是在双方当事人之间通过辩论展开，法官在形式上只起居中公断的作用，一般不主动进行调查。前者法官拥有过多的程序进展和存续的决断权，法官处于过分积极的地位。由于法官包揽了证据的收集和调查，易使其在庭审前就已形成了对案件事实的处理意见。这种先入为主的思维定势让法官先定后审，往往易产生司法不公。而后者根据当事人主义的基本含义，即一是指“民事诉讼程序的启动、继续和发展依赖于当事人，法官不能主动依职权推动民事诉讼程序的进行；二是指裁判所依据的证据资料只能依赖于当事人，作为法院裁判对象的主张只能来源于当事人，法官不能在当事人指明的证据范围外依职权收集证据”。[11] 这说明当事人主义的诉讼体制中，对诉讼程序的进展和存续影响最大的是当事人，法官处于消极的地位，这给予了当事人过多的权利，易使其滥用权利，缠诉或规避义务。
因而，当今各国的诉讼程序改革的重要内容是融合两种诉讼体制的优点，削除弊病。其中英美法系的改革是怎样克服当事人行为的任意性因素，充分发挥法官的职权作用，弱化当事人的作用，强化职权主义。而在大陆法系国家的改革则是加强和发挥当事人的主导作用，从法官职能上弱化职权主义。我国的民事审判方式改革过程中，91年颁布的民事诉讼法第64条的规定充分体现了当事人主义的特点，依据辩论主义的原则，其一，直接决定法律效果发生或消灭的必要事实必须在当事人的辩论中出现，法官不能以当事人双方辩论中没有争议的事实作为判决的事实根据；其二，法官应当将当事人双方当事人之间没有争议的事实根据；其三，法官对证据事实的调查只限于当事人在双方辩论中提到的事实。92年实施的民诉法体现了“法官职权主动性有所弱化，当事人主动性得到强化，但变化是局部性的，不属于本质变化，就其诉讼模式而言，已渐变为亚职权主义”。[12]
（二） 证据制度改革中的法官中立
综观我国的民事审判方式改革，在整个证据制度改革过程，“法官是依法行使国家审判权的审判人员”，[13] 在代表国家围绕着当事人诉讼争端进行的审判活动中有依法“独立”、“审判”的地位，积极指导当事人“当庭陈述”、“当庭举证”、“当庭质证”、“当庭调解”等，主持、指挥、驾驭庭审活动，充分发挥庭审功能作用，进而实现司法“公正”裁判的目的。从某种意义上来讲，这种改革是人的改革和权力的重新分配。法官作为法律的忠实执行者，在国家法律面前，应该是不带有任何个人的成见和偏私，但是法官也是人，他的特殊性格、气质、偏见、生活习惯、价值观念常常会在其判决过程中起决定作用。正如美国现实主义法学家杰罗姆•佛兰克言：“法律规则并不是法官判决的根据，司法判决受到情绪、直觉、预感、偏见、性情和其它非理性因素的限制”。[14] 可见法官因素在举证、认证、质证等证据制度改革中起着关键性的作用。现代的民事审判方式改革的终极目的是追求司法公正，建立公正、公开、高效、廉洁的审判机制，让当事人有理讲在法庭，有理辩在法庭，有证举在法庭，质证、认证在法庭，案件事实清楚在法庭，是非责任分清在法庭。其中所谓的司法公正是指“国家司法机关在处理各类案件的过程中，既能运用体现公平的原则的实体规范，确认和分配具体的权利和义务，又能使这种确认和分配的过程与方式体现公正性”。[15] 实现司法公正与司法人员特别是法官的行为密切相关。其内涵包括实体公正和程序公正，而程序公正的首要因素是法官中立。法官实施法律就是平等地保护任何当事人的合法权益，同时对违法侵害他人权益的的行为予以同等必要的制裁，表现在：1、证据制度中法官代表国家行使审判权；2、由于审判职能的便利，法官直接指挥和操纵着诉讼程序的进行和证据规则的运用；3、由于认定的事实的法律属性使然，，对于何种证据可以作为诉讼证据被采纳，以及采纳的程度如何，法官的主观能动性对客观事实的认定具决定意义；4、由于立法技术所限，在立法上不可避免默示认可或明示授予法官以自由裁量权。在追求司法公正审判过程中，法官怎样达到公正有不同的观念和模式。在以当事人主义为主要特征的程序模式中，法官的中立始终保持对的被动和消极，而不会过分积极和热心探求事实真相，只是调动当事人的积极性，由当事人提出证据和事实，反复争辩，法官只是决定证据的取舍，对事实作评断；而另一种与职权主义相联系的观点认为，审判上的公正不应停留在形式上的中立，而是积极查清事实真相，才有可能依法对案件作实体上的公正处理，采取必要的手段调查事实真相，两相比较而言，前者侧重于程序上的公正，后者侧重于实体上的公正。无论那种模式，都以在制度上和程序上的防范作为常规机制，从而使法官以中立者的态度来处理案件，因而证据制度能保持法官中立的地位。故完善和建立证据制度，首先要提高法官的道德修养和业务素质；其次是保障法官的地位；最后是建立和完善科学有效的监督机制。
五、结束语
民事诉讼证据制度的内容是博大精深、浩如烟海的，本文的论述仅从举证、认证、质证、证人出庭作证及其在此过程中所涉及证据规则和法官是否中立的问题来论述，是微不足道的。作为全部诉讼的核心问题，我国的证据规范是在诉讼是在诉讼中正确运用证据查明的案件真实情况和正确适用法律的前提和保障。纵观我国十几年来的民事证据制度改革，就其理论和实务而言，在成文立法上反应的条文较少，并且过于原则和笼统，以致在审判实务上造成可操性不强的情况。因此，如何在已有的宝贵经验的基础上，根据具体的国情，大胆借鉴西方国家的证据立法经验采其之长，补己之短，以成文法表现出来，从而推动审判方式改革，仍是立法、司法和法学界的奋斗目标。



注释：
（1） 引自毕玉谦《现代民事程序原理和实务》第7页，中国法制出版社1995年出版。
（2） 引自李少红，肖建龙《民事诉讼举证制度探析》，载《民事诉讼体制的变革》第330页，人民法院出版社1998年11月出版。
（3）、（4）、（5）引自柯昌信、崔正军主编《民事证据在诉讼中的运用》第243页，人民法院出版社1999年第3版。
（6）引自谭兵主编〈民事诉讼法学〉第303页，法律出版社1998年第3版
（7）引自《中华人民共和国民事诉讼法》第66条第1款，1991年通过。
（8）引（自柯昌信、崔正军主编〈民事证据在诉讼中的运用〉第290页，人民法律出版社1998年11月第3版。
（9）引自江伟《证据法学》第173页，法律出版社1998年8月第2版。
（10）引自毕玉谦《民事证据及其程序功能》第202页，法律出版社1997年12月第1版。
（11）引自张卫平《大陆法系民事诉讼与英美法系民事诉讼——两种诉讼体制的比较分析》，载于《现代法学》1996年版第57页。
（12）引自张卫平《绝对职权主义的理性认识》，载《 现代法学》96年第四期第42页。
（13）引自〈中华人民共和国法官法〉第2条。