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受贿罪的本质及其要件/钊作俊

作者:法律资料网 时间:2024-07-23 20:26:23  浏览:9813   来源:法律资料网
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受贿罪的本质及其要件

钊作俊*

内容摘要:受贿罪的本质在于背离国家工作人员的廉洁义务;作为其法定要件的“利用职务上的便利”既包括利用本人职务上的便利即直接利用职务上的便利,又包括利用与其有职务上的制约关系的他人职务上的便利即间接利用职务上的便利,但不宜包括事前或者事后的职务便利;“为他人谋利益”既不单纯是主观要件,也不仅仅是客观要件,而是两者的有机结合与统一;“为他人谋利益”不应被规定为受贿罪的构成要件。
关键词:受贿罪;本质;要件;立法完善
中图分类号: 文献标识码: 文章编号:

一、关于受贿罪的本质属性
对于犯罪的本质,我国学者一般采社会危害性标准说,并进而认为,犯罪客体在犯罪构成的四个方面的要件中最为决定犯罪的社会危害性。基于此,我国学界在对受贿罪侵犯的同类客体是国家的廉政建设秩序这一点上,争议不大。成为热点的争议问题是其直接客体的内容及其表述,对此,我国刑法理论和司法实务界存在着以下六种不同的观点:一曰是国家机关的正常活动;二曰是公私财产的所有权;三曰是国家机关的正常活动和公私财产的所有权;四曰是国家机关的正常活动和国家经济管理的正常活动;五曰是国家机关、企业事业单位和集体经济组织的正常发展和公私财产所有权以及社会主义经济的正常发展;六曰是国家工作人员职务行为的廉洁性。[1]
那么,如何看待这一问题呢?从立法的规定来看,受贿罪属于国家工作人员利用职务上的便利实施的一种腐败犯罪。按照有关规定,国家工作人员具有一定的职务,行使一定的职权,但也必须履行一定的义务。国家赋予其职务和职权不是让其为自己谋取利益的,更不是便利其实施违法犯罪的,而是用于为国家、社会和公众服务的。就此而言,国家工作人员的职务是其服务于国家和社会大众的必要前提和基础条件,他理应严格依法并适用履行,廉洁从政,奉公守法。如果国家工作人员反其道而行之,即属于背离职责的行为,而这种背离职责的行为无疑侵犯的是国家工作人员的廉洁义务:因为你是国家工作人员,所以你不应当接受他人的利益;既然你接受了他人的利益,而不管是否利用职务之便为他人谋取利益,你的行为就属于不廉洁行为。显然,将廉洁义务作为受贿罪侵犯的直接客体,适合于所有的接受财物的受贿行为。至于受贿行为对其他社会关系的侵犯,我们认为并非必然:首先,受贿有受贿枉法与受贿不枉法之分,受贿枉法者无疑侵犯了国家机关的正常活动或者企业事业单位和集体经济组织的正常发展,但受贿不枉法者并不必然侵犯着国家机关及相关单位的正常活动和发展,而仅仅背离了其廉洁义务;其次,受贿有主动交付财物与被动给予之分,基于被动给予的索贿行为当然侵犯着他人的财产所有权,但主动交付他人财物的行为,从民法所有权性质上讲是所有权人处分其财产的行为,何谈侵犯着财产所有权呢?再次,社会主义经济的正常发展是任何一种经济犯罪都必然危害的社会关系,不具有犯罪客体的直接性和具体性,将其作为受贿罪直接客体的内容,无以正确理解受贿罪的本质属性。何况,受贿行为并不必然侵犯着社会主义经济的正常发展;最后,在汉语语词的意义上,“性”字是一个非常抽象的概念,系性格、属性、归属、表现之义,其权利义务关系并不明确,而刑法中的犯罪客体是一种以权利义务为内容的社会关系,将职务行为的廉洁“性”作为直接客体的内容似与犯罪客体的本质不相符合。有鉴于此,我们主张用权利义务内容比较明显的“廉洁义务”代替“职务廉洁性”。如是,可以认为,受贿罪侵犯的直接客体是国家工作人员的廉洁义务,即国家工作人员廉洁奉公、不牟求私利的义务。
既然受贿罪侵犯的是国家工作人员的廉洁义务,那么,何种收受行为才背离这一廉洁义务呢?对此,涉及到贿赂的范围问题。围绕着这一问题,学界存在着“财物说”、“财产性利益说”和“利益说”三种具有代表性的观点。“财物说”认为,贿赂仅限于金钱或者可以用金钱计算的财物,而不包括其他利益,财产性利益当然也不能被包括在内;“财产性利益说”(又称物质性利益说)认为,贿赂除了金钱及其他财物以外,还应当包括其他物质性利益,如提供房屋使用权、设定债权、免除债务、免费提供旅游、提供劳务或者担保、降低贷款利息等;“利益说”(或称需要说)认为,凡是能够满足人的物质或者精神需要的一切有形或者无形的、物质的或非物质的、财产的或非财产性的利益,如安排子女就业、解决招工指标甚至提供色情服务等均应视为贿赂。[2]那么,如何根据我国的刑法立法和司法实际状况正确界定“贿赂”的范围呢?学界的通说系采财产性利益说,即贿赂的范围除了包括金钱和可以用金钱计算的财物以外,还应当包括其他物质性利益。[3]我们基本上同意这种观点,但我们同时认为,司法实践中还应当根据有关法律的规定作进一步的扩张解释。《中华人民共和国反不正当竞争法》第8条规定:“经营者不得采用财物或者其他手段进行贿赂以销售或者购买商品”。据此,财物、财产性利益以外的其他手段似应当被包括在贿赂的内容之中。显然,如果仅仅根据刑法分则关于受贿罪的规定,贿赂仅仅限于财物,最多可以扩张解释为包括着其他财产性利益;但如果从上述反不正当竞争的立法而言,贿赂的范围又不仅仅限于财物和财产性利益,还包括“其他手段”。何谓“其他手段”呢?显然,只要是供“销售或者购买商品”所使用的手段都属于之,并且又都属于“贿赂”的范围。再进一步从受贿罪的本质在于侵犯国家工作人员的廉洁义务的角度而言,接受任何不当利益的行为都背离了国家工作人员职务行为的廉洁义务,如果仅仅惩治接受财物的行为,而不惩治接受其他利益的行为,对国家工作人员廉洁义务的保护是否全面?是否与受贿的本质相冲突?按照我们对受贿罪侵犯的直接客体的理解,接受他人财物的行为背离了廉洁义务,接受他人财产性利益的行为也背离了廉洁义务,而接受其他利益的行为如接受性服务等,同样背离了廉洁义务。对此,刑法应当作适当修改,将国家工作人员背离职务行为的廉洁义务所收受或者接受的任何不当利益都纳入到贿赂之中。事实上,国外有的立法和司法解释已经注意到了这一问题。比如,日本刑法中虽然没有在受贿罪中明确“贿赂”的具体内容,但其判例的解释相当宽泛,具体包括:1、金融利益;2、债务;3、艺妓的表演;4、性服务;5、公私职务的有利地位;6、参与投机事业的机会;7、帮助介绍职业;7、金额、履行期未确定的谢礼;9、将来在建立的公司股票;10、其他满足人们需要和欲望的一切利益。[4]这一解释对我们现阶段的惩腐倡廉无疑具有现实的借鉴作用。我们认为,应当将国家工作人员背离职责接受的任何不正当利益都作为贿赂的范围,财产属于贿赂,财产性利益也属于贿赂,即使是非财产性利益,如接受性服务或者观看艳舞表演等能够满足人们精神需要的,也构成贿赂。当然,这种不能用金钱具体测量的非财产性利益如何作为量刑的根据,我们认为,可以根据行为人接受该非财产性利益而使他人支付的金钱为标准,比如以接受性服务或者观看艳舞表演而由相对人支付的金钱为标准,或者根据行为人接受的非财产性利益的次数如接受性服务的次数在三次以上为标准,考虑其犯罪情节,综合认定。
既然受贿罪侵犯的直接客体是国家工作人员的廉洁义务,那么,从理论上讲,只要将侵犯该廉洁义务的行为实施完毕,即构成受贿罪的既遂,而不问该行为是否对其他社会关系造成危害。所谓侵犯廉洁义务的行为实施完毕,就意味着收受或者接受他人利益的行为实施完毕。至于如何认定该行为的实施完毕,刑法界存在着三种不同的观点。第一种观点认为,受贿罪的既遂,应从受贿人的承诺时算起,其中,索取贿赂的应从实施索取贿赂行为之时开始;第二种观点认为,受贿罪既遂和未遂的界限,应当取决于受贿人是否实际收受了贿赂;第三种观点认为,受贿罪的既遂,应以受贿人为行贿人谋取了私利作为标准。[5]按照我们的理解,受贿罪是以侵犯国家工作人员职务行为的廉洁义务为内容的罪种,因此,只要收受或者接受了他人的利益,其廉洁的义务和形象就会被现实的危害着。就此而言,受贿罪是以实际上的获取财物为既遂成立要件的结果犯。显然,第一种观点不适当地扩大了受贿既遂的范围;而第三种观点又人为地缩小了受贿既遂的成立范围,相比之下,第二种观点较为可取。在我们看来,已着手于接受或者索取他人财物的行为,并且在实际上获得了数额较大的公共财物的,即对国家工作人员的廉洁义务构成了现实的危害,从而构成既遂;反之,行为人虽然着手于接受或者索取他人财物的行为,但由于行为人意志以外的原因而未获得数额较大财物的,则对国家工作人员的廉洁义务尚未造成现实的危害,从而属于犯罪未遂;着手于接受或者索取他人财物的行为以后,在获取财物以前自动中止其接受或者索取财物行为的,对国家工作人员廉洁义务的危害也因此终止,属于犯罪中止,如已经向他人要求给付财物的,由于害怕受到刑事追究而中止索要行为的。为受贿的实施准备工具、创造条件的,如为索取他人财物而寻找中介人、介绍人的,等等,均属于犯罪预备;在犯罪的预备阶段,由于行为人意志以外的原因未着手实施接受或者索取他人财物行为的,属于犯罪预备,如在寻找中介人、介绍人的过程中,被他人发现制止预备行为的;基于自己的意志而未着手于接受或者索取他人财物行为的,则属于预备阶段的中止,如在寻找中介人、介绍人的过程中,打消受贿意念而中止寻找行为的。
二、关于受贿罪的要件
(一)利用职务上的便利
如何理解“利用职务上的便利”,刑法界主要存在以下三种不同的观点:一曰利用职务上的便利受贿,包括利用本人职务范围内的权力,以及利用本人的职务和地位所形成的便利条件,通过第三者的职务行为为他人谋取利益而从中受贿;[6]二曰利用职务上的便利,是指行为人利用自己职务范围内的方便条件,即利用自己职务上主管、经管、经手的便利条件,而不是指熟悉工作环境的条件,也不是指利用他人职务的方便或影响等条件;[7]三曰利用职务上的便利,不仅包括利用自己职务范围内的权力,而且包括利用职务的影响而利用第三人的职务之便,甚至包括自己本身没有任何职务而纯粹利用第三者的职务之便。[8]对此,我们认为,受贿罪是一种利用职务便利实施的腐败犯罪,收受他人财物或者其他利益只有与利用职务上的便利具有因果联系,才可以称之为腐败犯罪,否则,如果收受财物的行为和职务之间没有任何联系,何谈对职务行为的廉洁义务的背离呢?因此,既不能对利用职务上的便利作无限扩大的解释,也不能作过于狭隘的解释。基于此,我们主张,贿赂罪中的利用职务之便,当指行为人利用自己所担负职务的便利条件,而不能利用他人担负的职务的便利条件。利用他人职务自己收受贿赂,二者之间不具有因果联系,当然不背离其廉洁义务。显然,上述第一种、第三种观点将利用第三者的职务行为收受财物都作为受贿罪处理,过于宽泛地理解了受贿罪的利用职务便利。就此而言,第二种观点较为合适,但需要进一步明确和界定。在我们看来,利用职务之便,就是指利用本人职权或者地位形成的便利条件,既包括直接利用本人的职权,也包括利用本人的职权和地位所形成的便利条件。所谓利用本人职权,是指行为人直接利用本人职务、职权范围内主管、管理、经办钱物或者其他公共事务所形成的便利条件,这是权钱、权物、权利与利益交易的赤裸裸的最为典型的表现,具有权钱、权物交易的直接性;所谓利用本人职权或地位形成的便利条件,是指利用本人在职权或者地位上处于控制、操纵、干预他人或者处于优势地位所形成的便利条件。在这种情况下,尽管行为人未直接利用其的职权,但却利用了其职权和地位形成的优势和便利条件,如果没有其职权或者地位,权钱交易就不可能实现。与直接利用职权所进行的权钱、权物交易相比,这种权钱、权物、权利与利益的交易具有间接性。
需要说明,利用职务上的便利是仅指利用本人现在职务上的便利,抑或包括利用过去职务上的便利和利用将来职务上的便利?所谓利用过去职务上的便利,是指利用本人过去曾经担任但现在已不再担任的某种职务上的便利;所谓利用将来职务上的便利,是指利用本人现在还未担任但将要担任的某种职务上的便利。对于这两种情况下的收受他人财物的行为,外国刑法中有事前受贿与事后受贿罪的规定。[9]但我国刑法并未有这方面的规定,受贿罪中利用职务上的便利,当仅指利用现有职务上的便利,而不能包括过去或者将来职务上的便利。[10]
(二)为他人谋取利益
如何理解“为他人谋取利益”及其在受贿罪中的地位,刑法界存在着“客观要件说”与“主观要件说”之对立。前者认为,为他人谋取利益是指受贿人为行贿人谋取某种非法的或合法的利益,这是行贿人与受贿人之间的一个交换条件,因此将其作为受贿罪的客观要件;[11]后者则认为,为他人谋取利益,只是行贿人与受贿人之间货币与权力相交换的一种默契。就行贿人来说,是对受贿人的一种要求;就受贿人来说,是对行贿人的一种许诺或曰答应。因此,为他人谋取利益只是受贿人的一种心理态度,属于主观要件的范畴。[12]对此如何认识与评价?我们认为,首先,从性质上讲,为他人谋取利益中的“利益”,既可以是合法的利益,也可以是非法的利益;既可以是正当的利益,也可以是不正当的利益;既可以是物质性利益,也可以是非物质性利益。因为刑法对“利益”的性质未作界定;其次,从作用上讲,为他人谋取利益仅仅限定着非法收受他人财物的受贿行为而不限定索取他人财物的受贿行为,索取他人财物的行为不以“为他人谋取利益”为法定要件。因为刑法第385条关于受贿罪的法条中,在“或者非法收受他人财物,为他人谋取利益的”这句话之前,用的是“索取他人财物的”,而这个“的”字就意味着其前面的意思和后面的意思是并列的;再次,从其在受贿罪中的地位讲,“为他人谋取利益”既不可以作纯主观要件的理解,更不可以作纯客观要件的理解,而应当从主客观相结合、相统一的角度予以理解。也就是说,不管行为人在主观上具有为他人谋取利益的意思,还是客观上实施了为他人谋取利益的行为,都属于“为他人谋取利益”。而在具体案件中,有的可能侧重于客观要件即主要是以客观要件的形式表现出来,如虽然没有承诺为他人谋取利益但实际已着手为他人谋利益的;有的则侧重于主观要件即主要是以主观要件的形式表现出来,如承诺为他人谋利益但最终由于其他原因没有为行贿人谋取到利益。[13]具体而言,受贿罪中的“为他人谋取利益”这一法定要件可以从以下两个方面予以认定:
其一,有确实充分的证据证明行为人确曾在事前承诺为相对人谋取利益的。在这种情况下,行为人明知其为他人谋取利益的承诺是对相对人给付财物的报酬,因此,不管行为人在实际上是否为相对人谋取利益的,都完全符合现行刑法对受贿罪构成要件的立法规定。也就是说,只要有证据证明行为人作出过为他人谋取利益的承诺并基于此承诺而接受相对人的财物或者意图在为他人谋取利益之后再接受财物的,即构成受贿罪。当然,行为人作出的为他人谋取利益的承诺必须与所接受的财物具有因果关系,即接受财物是原因,承诺为他人谋取利益是结果,没有相对人的给付或者承诺给付财物,行为人就不会承诺为相对人谋取利益。如果行为人作出的为他人谋取利益的承诺不是他人给付财物引起的,即非法接受财物与承诺没有因果关系,就体现不出受贿的权钱交易本质,从而也就不成立受贿罪。
在司法实践中,基于承诺所构成的受贿罪主要有以下三种表现形式:一是接受财物在先,作出为相对人谋取利益的承诺在后。在这种情况下,行为人一般是会履行承诺的。但不管行为人在实际上是否履行承诺,只要有这种承诺并接受了他人的财物,就构成受贿罪;二是作出为他人谋取利益的承诺在先,而接受财物在后的。对此,行为人一般也是会履行承诺的;但有时也会出现这样的情况:行为人承诺为他人谋利益,相对人也交付了财物,但由于案发或者其他原因,而在实际上并没有为他人谋取利益的。这种情况也构成受贿罪;三是接受财物与作出为他人谋取利益的承诺同时发生的。这种情况下行为人往往是在接受他人财物后才为他人谋取利益的。
其二,尽管没有证据证明行为人确曾作出过为相对人谋取利益的承诺,但有证据证明行为人在事实上为他人谋取了利益,且其为相对人谋取利益的行为与其非法收受他人财物的行为具有因果关系,即接受财物是因,为他人谋取利益是果。司法实践中这种形式的受贿主要表现为以下三种方式:一是接受财物在先,为他人谋取利益在后,这是最为通常的受贿形式;二是为相对人谋取利益在先,接受他人财物在后。这种形式虽然较少,但只要查明为他人谋取利益与非法接受他人财物具有因果关系,即可以受贿罪论处;三是非法接受他人财物与为他人谋取利益同时发生,这种情况的受贿也比较少见,因此同样需要查明二者之间的因果关系。
综上,在被动接受他人财物的受贿案件中,根据现行刑法的规定,仅仅有证据证明行为人接受了他人财物,还不能据此就认为其行为构成了受贿罪。要认定其行为构成受贿罪,还必须同时证明行为人确曾承诺(不论是事前还是事后)为他人谋取利益;或者虽然没有承诺,但在事实上、客观上为相对人谋取了利益或者已着手为他人谋取利益,且其承诺或者实际上为他人谋取利益与非法接受他人财物之间具有因果关系。否则,仅仅被动接受他人的财物,而未有证据证明具有“为他人谋取利益”要件的存在,按照刑法规定的罪行法定原则,就不应当对行为人以受贿罪论处。显然,刑法将“为他人谋取利益”规定为受贿罪的构成要件,背离了受贿罪侵犯的直接客体在于国家工作人员的廉洁义务的理念,同时也造成了司法实践中认定上的困难:如果行为人在客观上、实际上为相对人谋取了利益,这属于客观存在、客观事实,对此,在司法实践中比较容易证明,在具体定罪时也不会产生争论;但问题是如果行为人仅仅承诺为相对人谋取利益,由于这种承诺属于主观性的东西,司法实践中往往比较难以认定,从而造成受贿案件的定性困难;有的甚至是虽然作出过为他人谋取利益的承诺,但后来又不想为相对人谋取利益,从而对造成受贿罪中“为他人谋取利益”认定上的困难。因此,为了准确依法惩治受贿犯罪,我们建议,刑法应当对受贿罪的构成要件进行修改:要么将受贿罪中的“为他人谋取利益”规定为纯记述性的、不需要法官进行价值评价就能作出决定的客观要件,并解释为行为人在实际上为相对人谋取到了利益;[14]要么将“为他人谋取利益”这一在理论上引起争论、在实践中不好证明、不利于操作并与受贿罪的直接客体相矛盾的模棱两可的东西从受贿罪的法定要件中删去,直接将国家工作人员非法收受他人财物的行为规定为受贿罪。因为,收受贿赂的行为本身即背离了其廉洁义务。


* 作者简介:钊作俊(1966— ),男,郑州大学法学院副教授,法学博士。
注释和参考文献:

[1] 赵秉志.刑法争议问题研究(下册)[M].郑州:河南人民出版社,1996.604.
[2] 赵秉志.刑法争议问题研究(下册)[M].郑州:河南人民出版社,1996.611—612.
[3] 高铭暄,马克昌.刑法学[M].北京:北京大学出版社,高等教育出版社,2000.636.
[4] 中日公务员贿赂犯罪问题国际学术研讨会综述[J].法学研究,1994,(4).
[5] 高铭暄.新中国刑法学研究综述[M].郑州:河南人民出版社,1986.695.
[6] 蒋无清.利用第三人职务便利收受财物的行为定性问题探讨[J].人民检察,1989,(4).
[7] 高铭暄.中国刑法学[M].北京:中国人民大学出版社,1989.60.
[8] 周其华.严重经济犯罪与严重刑事犯罪的认定与处理[J].北京:中国政法大学出版社,1991.41—42.
[9] 事前受贿罪是指将要充当公务员或仲裁人的人,在关于其将要担任的职务上,接受请托而要求、约定或收受贿赂的行为;事后受贿罪是指曾任公务员或仲裁人的人,于其任职时接受请托,关于职务上曾从事不正当的行为或不从事应当从事的行为,要求、约定或收受贿赂的行为。详请参见张明楷.外国刑法纲要[M].北京:清华大学出版社,1999.783—784.
[10] 当然,从刑法完善的角度而言,对于事前或者事后接受他人财物或者其他利益的行为,由于其仍然背离了国家工作人员的廉洁义务,仍应以受贿罪论处。不过,这已不属于“实然”而系属于“应然”的问题。
[11] 高铭暄.中国刑法学[M].北京:中国人民公安大学出版社,1989.604.
[12] 王作富,陈兴良.受贿罪若干要件之研讨[J].载杨敦先,等.廉政建设与刑法功能[M].北京:法律出版社,1991.136.
[13] 一般认为,为他人谋取利益包括四种情况:其一,已经许诺为他人谋取利益,但尚未实际进行;其二,正在实施为他人谋取利益的行为,但尚未取得结果;其三,为他人谋取利益已经取得一定进展,但尚未完全实现;其四,为他人谋取利益,已经全部实现了他人的要求。为他人谋取利益,不能仅限于为他人谋取到了利益,只要许诺为他人谋取利益即可。至于这种许诺是明示的还是暗示的,可以不问。详见高铭暄,马克昌.刑法学(下编)[M],北京:中国法制出版社,1999.1139—1140.
[14] 这种立法模式显然不利于惩治受贿犯罪,也与受贿罪的直接客体在于背离其廉洁义务的意蕴相冲突。


标题:受贿罪的本质及其要件
英文:On the Essence and Essentials of Bribery Crime
——发表于《甘肃政法成人教育学院学报》2002年第4期。



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大兴安岭地区服务外包试行办法

黑龙江省大兴安岭地区行政公署


大兴安岭地区行政公署关于印发大兴安岭地区服务外包试行办法的通知

大署〔2011〕5号


各县、区人民政府,各县级直属企业,地林直各单位:
  现将《大兴安岭地区服务外包试行办法》印发给你们,请认真遵照执行。


                 二0一一年一月十七日




大兴安岭地区服务外包试行办法

第一章 总则
  第一条 为创新我区公共服务的体制机制,发挥社会资源优势,提高公共服务的效率和质量,打造服务型政府,加快现代服务业发展,推行政府服务外包,根据《政府采购法》、《招投标法》,参照《宁波市政府服务外包暂行办法》,制定本办法。
  第二条 大兴安岭地区内各行政机关以及法律、法规授权或者法律、法规、规章委托执法的组织(以下统称行政机关)政府服务外包,均适用本办法。
  第三条 本办法所称政府服务外包(以下简称服务外包),是指行政机关将社会管理、公共服务、后勤服务等技术性劳务类事务,委托给具备资质条件的企业、科研机构、高等院校或其他组织(以下统称承包商)履行,并支付相应报酬的民事法律行为。
  第四条 实施政府服务外包的主体是大兴安岭地区行政公署、县级人民政府,具体负责部门是各级政府财政部门,负责政府服务外包的日常管理和监督工作。
  第五条 行政机关服务外包,应当遵守民法通则、政府采购法、合同法等法律规定,坚持公开透明原则、公平竞争原则、公正原则、诚实信用原则。
  第六条 任何符合条件的承包商都可以参加服务外包,任何单位和个人不得采用任何方式,阻挠和限制承包商进入服务外包市场,也不得对承包商实行差别待遇或者歧视待遇。
  第七条 在服务外包活动中,行政机关有关工作人员与承包商有利害关系的,必须回避。承包商认为行政机关有关工作人员与其他承包商有利害关系的,也可以申请其回避。
  第八条 鼓励成立服务外包行业协会,开展业务培训,培养专门人才,制定服务项目标准和行为规则,指导和规范服务外包项目管理活动,推动服务外包行业和市场的健康发展。
第二章 服务外包范围
  第九条 我区下列事项可以实行服务外包:
  (一) 园林绿化;
  (二) 医疗及医保基金服务;环卫作业、科学研究、信息技术、文化广电、资产管理运行等项服务;
  (三)专业技术鉴定、检验、检测;
  (四)统计、论证、咨询、课题调查研究;
  (五)规划编制、法规规章等文件的起草;
  (六)会计事务、政府采购、项目评审服务;
  (七)政府法律顾问事务;
  (八)外事劳务、民政涉及居家养老等社会公共服务;
  (九)公务活动的组织、服务;
  (十) 培训教育、政府后勤服务;
  (十一)其他依法可以外包的事项。
  第十条 行政处罚、行政许可、行政检查、行政收费、行政确认、行政征收征用、行政强制执行等政务行为,不得实行服务外包。
  对服务外包事项涉及政务行为的界定不够明确的,行政机关应按事项内容报同级编制、政府法制、财政、监察等相应管理部门进行合法性和可行性审查,在确定后按本办法执行。
第三章 服务外包程序
  第十一条 行政机关应当加强社会调查,广泛听取社会各界的意见和建议,切实解决政府和社会需要,推进服务外包的民主、科学决策。
  第十二条 行政机关服务外包,应当事先制定相关工作方案。
  服务外包方案应当包括以下内容:
  (一)服务外包事项和依据;
  (二)对承包商的资质、条件等要求;
  (三)经费及其来源;
  (四)工作业务业绩及服务质量要求、评价程序和方法;
  (五)监督方式;
  (六)争议解决办法;
  (七)其他有关内容。
  第十三条 服务外包信息应当及时在大兴安岭地区政府网站、广播、电视、报纸等公众媒体上发布,但涉及国家秘密、商业秘密的除外。
  第十四条 服务外包应采用政府采购方式。
  第十五条 公开招标应作为服务外包的主要方式。对应当公开招标的事项,行政机关不得以任何方式规避。
  第十六条 行政机关可依法自行组织服务外包,也可委托集中采购机构或具备资格的中介机构代理。
  第十七条 承包商申请参加服务外包,应当符合政府采购要件。对有特殊要求的服务外包项目,经政府采购监督管理部门牵头论证并报同级政府批准,行政机关可以规定承包商的特定条件。
  第十八条 行政机关可以要求承包商提供有关资质证明文件和业绩情况,并根据前条规定的条件和服务外包项目的特殊要求,对承包商的资格进行审查。
  第十九条 2个及以上的承包商可以组成1个联合体,以1个承包商的身份参加服务外包。
  以联合体形式参加服务外包的,各承包商均应当具备本办法第十六条规定的条件,并提交联合协议,载明各方承担的工作和义务。联合体各方应当共同与行政机关签订合同,就合同约定的事项承担连带责任。
  第二十条 服务外包项目通过招标方式进行的,自招标文件开始发出之日起至提交投标文件截止之日止,不得少于20日。
  第二十一条 在招标过程中出现不符合政府采购规定,或因重大变故,采购任务取消的,应予废标。废标后,行政机关应当将废标理由通知所有投标人。
  第二十二条 废标后,除服务外包事项被取消情形外,应当重新组织招标;需要采取其他方式进行的,应当在服务外包活动开始前获得有关部门批准。
  第二十三条 行政机关或者其委托的代理机构应当组织对承包商履约的验收。大型或者复杂的项目,应当邀请国家认可的质量检测机构参加验收工作。验收方成员应当在验收书上签字,并承担相应的法律责任。
  第二十四条 行政机关、代理机构对服务外包项目的有关文件应当妥善保存,不得伪造、变造、隐匿或者销毁。文件的保存期限为从服务外包结束之日起至少15年。
  前款所指的文件包括服务外包活动记录、预算、招标文件、投标文件、评标标准、评估报告、定标文件、合同文本、验收证明、质疑答复、投诉处理决定及其他有关文件、资料。
  第二十五条 服务外包中标、成交通知书对行政机关和中标、成交承包商均具有法律效力。中标、成交通知书发出后,行政机关改变中标、成交结果,或者中标、成交承包商放弃中标、成交项目的,应当依法承担法律责任。
  第二十六条 行政机关与中标、成交供应商应当在中标、成交通知书发出之日起30日内签订合同,合同内容按照服务外包有关文件所记载的事项确定,行政机关可以委托代理机构代表其与承包商签订合同。由代理机构以行政机关名义签订合同的,应当提交行政机关的授权委托书并作为合同附件。
  第二十七条 服务外包合同自签订之日起7个工作日内,行政机关应当将合同副本报同级政府采购监督管理部门等有关部门备案。
第四章 服务外包实施制度
  第二十八条 服务外包项目实行项目经理负责制。
  承包商应当在服务外包有关材料中,说明承担业务管理职责的项目经理情况,接受行政机关审查。
  第二十九条 承包商应当按合同约定,选派符合条件的人员担任项目经理,组建项目管理机构,履行服务外包合同。
  承包商不得擅自变更已经确认的项目经理。
  第三十条 项目经理应当具备以下条件:
  (一)遵守法律、法规、规章;
  (二)身体健康,能够完成工作任务;
  (三)个人信用记录良好,没有因故意犯罪被刑事处罚的记录;
  (四)具有和履行职责相适应的学历、工作经历或从业资格;
  (五)法律、法规、规章规定的其他条件。
  第三十一条 承包商建立以项目经理为首的管理制度,项目经理应当与本组织的法定代表人签订协议,在授权范围内对项目负有全面管理责任。
  第三十二条 项目经理履行下列职责:
  (一)贯彻执行有关法律、法规、规章和各项管理制度;
  (二)严格财经制度,加强财经管理,正确处理各方的利益关系;
  (三)对服务外包项目的进程进行有效控制,执行有关规范、标准和程序,全面履行合同规定;
  (四)其他由项目经理负责履行的职责。
第五章 加强政府监管
  第三十三条 承包商、行政机关对服务外包范围、程序等有疑问的,可以向政府法制机构或政府采购监督管理部门咨询。
  双方在履行合同过程中发生争议的,可协商解决,协商不成可通过当地法院诉讼解决。
  第三十四条 监督管理部门应当加强对服务外包活动的监督检查,对有违反规定的行为,应当及时责令整改。
  监督检查的主要内容包括:
  (一)有关法律、法规、规章的执行情况;
  (二)服务外包范围、方式和程序的执行情况;
  (三)服务外包有关工作人员的职业素质和职业技能。
  第三十五条 服务外包后,行政机关应当对工作经费和工作人员的岗位进行相应调整,加强调查研究、日常监管、行政指导,及时发现和解决行政管理中产生的各种问题。
  第三十六条 行政机关服务外包,不得向承包商指定购买商品或接受服务的渠道,不得索取或者收受财物,不得谋取其他不正当利益。
  第三十七条 新开展或新增加财政拨款的公共服务项目具备服务外包条件的,一般应当通过服务外包的方式进行。
  第三十八条 各部门应当加快政府服务管理模式的创新,促进服务外包发展,规范市场秩序。各部门应当加强服务外包发展现状和趋势的分析研究,为政府决策和服务外包企业服务。
  第三十九条 对涉及群众切身利益或者重大的服务外包事项,审计机关应当对服务外包的有关情况进行审计监督。
  第四十条 政府采购监督管理部门应当建立服务外包评价制度,委托有资质的专业社会统计调查机构评价,结合社会公众和服务对象意见,对服务质量、社会满意度等进行绩效考核。对考核优秀的承包商,在以后的服务外包中应当优先。
第六章 附则
  第四十一条 行政机关、承包商违反本办法规定的,按照政府采购法等有关法律、法规、规章规定处罚。
  第四十二条 大兴安岭地区行政区域内其他国家机关、群众组织、社会团体服务外包,可参照本办法执行。
  第四十三条 对金额较小、需要保密、情况紧急等服务外包事项,可以简化相应程序,但不得违反国家和本办法的禁止性规定。
  第四十四条 国家、省政府对服务外包另有规定的,从其规定。我区各级财政部门对服务外包有最终解释权。
  第四十五条 本办法自发布之日起30日实施。







大连市海域使用管理条例

辽宁省大连市人民政府


大连市海域使用管理条例


大连市人民代表大会常务委员会
公告(第一号) 

《大连市海域使用管理条例》业经2007年3月22日大连市第十三届人民代表大会常务委员会第三十次会议通过,2007年5月25日辽宁省第十届人民代表大会常务委员会第三十一次会议批准,现予公布,自2007年8月1日起施行。


大连市人民代表大会常务委员会
2007年6月12日




大连市海域使用管理条例

(2007年3月22日大连市第十三届人民代表大会常务委员会第三十次会议通过;2007年5月25日辽宁省第十届人民代表大会常务委员会第三十一次会议批准)

第一章 总 则

第一条 为了加强海域使用管理,维护国家海域所有权和海域使用秩序,保护海域使用权人的合法权益,促进海域的合理开发和可持续利用,根据《中华人民共和国海域使用管理法》和有关法律、法规,结合本市实际,制定本条例。
第二条 本条例所称海域,是指由本市管理的内水、领海的水面、水体、海床和底土。
第三条 在本市管理海域范围内持续使用特定海域3个月以上的排他性用海活动,适用本条例。
第四条 市海洋行政主管部门负责全市海域使用的监督管理;区(市)县海洋行政主管部门根据授权,负责本行政区毗邻海域使用的监督管理。
海洋行政主管部门所属的中国海监机构,对本行政区域内的用海活动实施监督检查。
沿海乡镇人民政府协助区(市)县人民政府海洋行政主管部门对养殖用海进行监督管理、调解养殖用海纠纷。

第二章 海洋功能区划

第五条 市及区(市)县海洋行政主管部门,会同同级人民政府有关部门,根据国家和省有关规定,编制管理范围内海域的海洋功能区划,并组织实施。
海洋功能区划经省人民政府批准后,应当由市及区(市)县海洋行政主管部门向社会公告。任何单位和个人都必须遵守海洋功能区划。
经国务院批准,因公共利益、国防安全或者进行大型能源、交通等基础设施建设,需要改变海洋功能区划的,由原编制机关根据国务院的批准文件修改。
第六条 编制海洋功能区划,应当遵循《中华人民共和国海域使用管理法》规定的原则,根据经济和社会发展需要,统筹安排港口运输、临港工业、旅游和渔业等海洋产业用海。
第七条 港口、养殖、盐业、旅游等有关部门,依据海洋功能区划编制海域使用的行业规划,按照管理权限,报本级人民政府或者上级主管部门批准后实施。

第三章 海域使用的申请与审批

第八条 申请使用海域的单位和个人(以下简称申请人)应当持本条例第九条、第十条规定的材料,向管理该海域的区(市)县海洋行政主管部门提出申请,跨区(市)县的项目用海,向市海洋行政主管部门提出申请。
第九条 申请人应当提交下列书面材料:
(一)海域使用申请书。申请书应当载明申请人名称、用海项目、起止时间、位置、面积、坐标、用途、作业方式,并附宗海图;
(二)相关资信证明材料。包括营业执照副本、法定代表人身份证明、居民身份证或者户口簿和资金证明;
(三)海域使用论证报告书或者海域使用论证报告表;
(四)属于海岸工程或者海洋工程的项目用海,提交经批准的环境影响评价报告书(表)或者海洋环境影响评价报告书(表);
(五)法律、法规规定的其他材料。
第十条 下列项目用海,应当提交海域使用论证报告书:
(一)未利用海洋功能区划确定的主导功能的项目用海;
(二)用海范围涉及军事用海区、海洋自然保护区、生物敏感区、生态脆弱区等特殊海域的项目用海;
(三)填海、围海项目用海;
(四)不改变海域自然属性用海100公顷以上的项目用海。
其他项目用海,可以提交海域使用论证报告表。
第十一条 海洋行政主管部门应当自收到全部申请材料之日起5个工作日内依法作出是否受理的决定。
第十二条 海洋行政主管部门对决定受理的申请材料,应当按照下列规定处理:
(一)区(市)县海洋行政主管部门对属于本级人民政府批准的项目用海,按照本条例规定提出意见后,报本级人民政府批准;属于市人民政府批准的项目用海,自收到申请材料之日起10个工作日内提出意见,报市海洋行政主管部门;
(二)市海洋行政主管部门对属于市人民政府批准的项目用海,按照本条例规定提出意见后,报市人民政府批准。
第十三条 有批准权的人民政府所属海洋行政主管部门对申请材料,应当按照下列程序办理:
(一)审验海域使用论证报告表或者组织评审海域使用论证报告书;
(二)向社会公示申请人的名称、地址,申请使用海域的位置、面积、坐标、用途和期限,对公示内容提出异议的期限、方式以及受理部门;
(三)听取利害关系人的意见或者组织听证;
(四)征求与海域使用项目有关的同级有关部门的意见,涉及海上交通安全或者国家安全、国防建设、军事设施保护项目的,征求海事管理机构或者军队主管部门意见;
(五)对有关材料进行审核,提出建议本级人民政府批准或者不予批准的意见。
海洋行政主管部门履行前款规定的期限,不得超过20个工作日,但听证、海籍调查和评审时间不包括在内。20个工作日内不能作出决定的,经本部门负责人批准,可以延长10个工作日,并应当将延长期限的理由告知申请人。
第十四条 海域使用权最高期限,按照下列用途确定:
(一)养殖用海十五年;
(二)拆船用海二十年;
(三)旅游、娱乐用海二十五年;
(四)盐业、矿业用海三十年;
(五)公益事业用海四十年;
(六)港口、修造船厂等建设工程用海五十年。
在本条例实施前,海域使用实行承包经营的,其承包合同期限超出国家海域使用最高年限规定的,本条例实施后,依照前款的规定,调整原承包合同约定的承包期限。
第十五条 海域使用实行分级审批:
(一)围海30公顷以下和不改变海域自然属性300公顷以下的项目用海,由区(市)县人民政府批准,报市人民政府备案;
(二)围海30公顷以上60公顷以下和不改变海域自然属性300公顷以上500公顷以下的项目用海,由市人民政府批准,报省人民政府备案。
前款所称“以下”不包括本数在内。
第十六条 海洋功能区划确定为旅游功能区的近海海域,由海洋行政主管部门会同有关部门划出一定的范围作为公益用海,供公众休闲、游览、娱乐等。
小平岛至金石滩近海海域的公益用海范围由市海洋行政主管部门划定。
划定的公益用海范围由海洋行政主管部门报本级人民政府批准后向社会公告。
第十七条 海域的水面、水体、海床和底土,可以整体确定使用权,也可以分别确定使用权。
第十八条 海洋功能区划确定用于养殖的海域,应当优先安排当地农村集体经济组织的成员用于发展养殖生产。
对农村集体经济组织经营管理并获得使用权的养殖海域,原对外承包合同到期的,发包时要优先安排当地集体经济组织成员从事养殖业生产。

第四章 海域使用权和海域使用金

第十九条 海域使用申请经依法批准后,由批准的人民政府登记造册,向申请人颁发海域使用权证书,并在1个月内向社会公告。
第二十条 海域使用权除依法申请取得外,可以通过招标或者拍卖方式取得。有两个以上申请人申请使用同一海域的,应当通过招标或者拍卖方式取得海域使用权。
第二十一条 《中华人民共和国海域使用管理法》施行前,已由单位或者个人经营、管理的养殖用海,需要继续经营、管理的,属于农村集体经济组织或者村民委员会使用的,应当向区(市)县海洋行政主管部门提出海域使用申请,海洋行政主管部门经审查认为符合海洋功能区划的,报同级人民政府核准,将海域使用权确定给该农村集体经济组织或者村民委员会,颁发海域使用权证书;属于其他单位或者个人使用的,应当按照本条例第八条至第十三条的规定,办理海域使用审批手续。
第二十二条 沿海农村集体经济组织或者村民委员会依据本条例第二十一条规定取得的海域使用权,可以承包给本集体经济组织成员或者由本集体经济组织用于养殖生产。本集体经济组织成员不承包、本集体经济组织又不经营的,由农村集体经济组织取得海域使用权的,经集体经济组织三分之二以上成员同意,由村民委员会取得海域使用权的,经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意,也可以承包给非本集体经济组织成员用于养殖生产。
本条例施行前,将海域承包给非本集体经济组织成员的,应当在承包合同期满后,按照前款规定重新确定承包经营权。
第二十三条 海域使用权人依法使用海域并获得收益的权利受法律保护,任何单位和个人不得侵犯。
海域使用权人从事养殖的,还应当按照有关渔业法律、法规的规定办理养殖手续。
第二十四条 海域使用权在使用年限内可以依法转让、出租、抵押、作价入股和继承。
转让海域使用权应当具备下列条件:
(一)开发利用海域满一年;
(二)不改变海域用途;
(三)已缴清海域使用金;
(四)除海域使用金以外,实际投资已达计划投资总额百分之二十以上;
(五)原海域使用权人无违法用海行为,或者违法用海行为已依法处理。
海域使用权出租的,承租人应当按照海域使用权证书确定的面积、年限和用途使用海域。海域使用权取得时免缴或者减缴海域使用金的,补缴海域使用金后方可出租。
出租、抵押、作价入股海域使用权的,应当向审批海域使用权的人民政府所属海洋行政主管部门备案。继承、转让海域使用权或者实现抵押权的,应当到审批海域使用权的人民政府海洋行政主管部门办理变更登记。
第二十五条 海域使用权人不得擅自改变经批准的海域用途;确需改变的,应当在符合海洋功能区划的前提下,报有审批权的人民政府批准,并办理变更登记。
第二十六条 继承、转让海域使用权,实现抵押权,以及改变海域用途的变更登记程序,依照有关规定办理。
第二十七条 海域使用权人使用海域应当履行下列义务:
(一)依法保护和合理利用海域;
(二)不得擅自炸礁、造礁及从事其他破坏海洋生态环境的行为;
(三)不得擅自扩大用海范围;
(四)所使用海域的自然资源和自然条件发生重大变化的,及时报告海洋行政主管部门和环境保护主管部门;
(五)海域使用权终止后,应当在规定期限内拆除可能造成海洋环境污染或者影响其他用海项目的用海设施和构筑物;
(六)对不妨害其依法使用海域的非排他性用海活动,不得阻挠;
(七)接受海洋行政主管部门及其所属的中国海监机构依法进行的监督检查;
(八)法律、法规规定的其他义务。
第二十八条 因公共利益、国家安全需要或者海洋功能区划的调整,原批准用海的人民政府可以依法收回海域使用权。

依照前款规定在海域使用权期满前提前收回海域使用权的,应当给予海域使用权人相应的补偿,补偿的标准、办法由原批准用海的人民政府制定。
第二十九条 海域使用权争议由当事人协商解决。协商不成的,由当事人向海洋行政主管部门申请调解处理,当事人也可以直接向人民法院提起诉讼。在海域使用权争议解决前,任何一方不得改变海域使用现状。
第三十条 海域使用权人应当依法向海洋行政主管部门缴纳海域使用金。海域使用金可以一次缴纳或者按年度逐年缴纳,其标准按照有关规定执行。
海域使用金应当按规定全部上缴财政,由财政部门及时缴入国库,收入在一般预算收入中反映;支出列入政府年度预算,主要用于海洋保护、管理和开发建设。
第三十一条 海域使用金可以依法申请减缴或者免缴。减缴、免缴海域使用金的程序,按照财政、海洋行政主管部门的规定执行。

第五章法律责任

第三十二条 违反本条例规定,未经批准或者骗取批准非法占用海域,以及擅自扩大用海范围的,责令退还非法占用的海域,限期恢复海域原状,没收违法所得,并处非法占用海域期间内该海域面积应缴纳的海域使用金5倍以上15倍以下罚款;对未经批准或者骗取批准,进行围海、填海活动的,并处非法占用海域期间内该海域面积应缴纳的海域使用金10倍以上20倍以下的罚款。逾期不恢复原状的,由海洋行政主管部门或者其所属的中国海监机构委托有关单位恢复原状,所需费用由非法占用海域者承担。
第三十三条 违反本条例第二十五条规定,擅自改变海域用途的,责令限期改正,没收违法所得,并处罚款;逾期不改正的,由颁发海域使用权证书的人民政府注销海域使用权证书,收回海域使用权。罚款按照下列规定执行:
(一)将海域用途改为填海型项目用海的,处非法改变海域用途期间内该海域面积应当缴纳的海域使用金10倍以上15倍以下罚款;
(二)将海域用途改为围海型项目用海的,处非法改变海域用途期间内该海域面积应当缴纳海域使用金8倍以上12倍以下罚款;
(三)其他擅自改变海域用途的,处非法改变海域用途期间内该海域面积应当缴纳的海域使用金5倍以上10倍以下罚款。
第三十四条 违反本条例第二十七条第(五)项规定,海域使用权终止后,原海域使用权人不按规定拆除用海设施和构筑物的,责令限期拆除;逾期不拆除的,处5000元以上5万元以下罚款,并由海洋行政主管部门或者其所属的中国海监机构委托有关单位代为拆除,所需费用由原海域使用权人承担。
第三十五条 违反本条例第二十七条第(六)项规定,海域使用权人对不妨害其依法使用海域的非排他性用海活动进行阻挠的,由海洋行政主管部门或者其所属的中国海监机构责令改正;构成违反治安管理行为的,由公安机关依法处罚;构成犯罪的,依法追究刑事责任。
第三十六条 违反本条例第二十七条第(七)项规定,拒不接受海洋行政主管部门或者其所属的中国海监机构监督检查、不如实反映情况或者不提供有关资料的,责令限期改正,给予警告,可以并处2000元以上2万元以下罚款。
第三十七条 违反本条例第三十条第一款规定,按年度逐年缴纳海域使用金的海域使用权人不按期缴纳海域使用金的,由海洋行政主管部门或者其所属的中国海监机构限期缴纳;在限期内仍拒不缴纳的,由颁发海域使用权证书的人民政府注销海域使用权证书,收回海域使用权。
对欠缴海域使用金的,由海洋行政主管部门或者其所属的中国海监机构责令限期缴纳;逾期不缴纳的,海洋行政主管部门或者其所属的中国海监机构可以依法申请人民法院强制执行。
第三十八条 对已批准使用的海域,海域使用权人1年以上未开发利用的,由海洋行政主管部门或者其所属的中国海监机构责令限期开发利用;连续2年未开发利用的,由批准该海域使用权的人民政府注销海域使用证,收回海域使用权,已经缴纳的海域使用金不予退还。
第三十九条 本条例规定的行政处罚由海洋行政主管部门决定。但本条例已对处罚机关作出规定的除外。
批准海域使用权的人民政府按照本条例规定收回海域使用权的,用海者应当恢复海域原状。拒不恢复原状的,由海洋行政主管部门或者其所属的中国海监机构按非法占用海域处理。
第四十条 市和区(市)县人民政府及其海洋行政主管部门或者其所属的中国海监机构违反本条例规定颁发海域使用权证书,或者颁发海域使用权证书后不进行监督管理,或者发现违法行为不予查处的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员,依法给予行政处分;徇私舞弊、滥用职权或者玩忽职守构成犯罪的,依法追究刑事责任。

第六章 附 则

第四十一条 在本市管理范围的内水、领海使用特定海域不足3个月,可能对用海安全、海上交通安全和其他用海活动造成重大影响的排他性用海活动,参照本条例的有关规定办理临时海域使用证。
第四十二条 大连经济技术开发区管理委员会及市人民政府其他派出机构根据授权,负责管理范围内毗邻海域使用的监督管理。
第四十三条 本条例自2007年8月1日起施行。




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