关于做好农村义务教育学生营养改善计划餐饮服务食品安全监管工作的指导意见
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关于做好农村义务教育学生营养改善计划餐饮服务食品安全监管工作的指导意见
国家食品药品监督管理局
关于做好农村义务教育学生营养改善计划餐饮服务食品安全监管工作的指导意见
国食药监食[2012]160号
有关省、自治区、直辖市及新疆生产建设兵团食品药品监督管理局：
为贯彻落实《国务院办公厅关于实施农村义务教育学生营养改善计划的意见》（国办发〔2011〕54号）和《教育部等十五部门关于印发〈农村义务教育学生营养改善计划实施细则〉等五个配套文件的通知》（教财〔2012〕2号）要求，指导各地切实做好农村义务教育学生营养改善计划（以下称营养改善计划）餐饮服务食品安全监管工作，确保广大学生饮食安全，现提出以下指导意见：
一、高度重视实施营养改善计划餐饮服务食品安全监管工作
实施营养改善计划是一项重大民生工程，对提高广大农村学生的身体素质具有重要意义。全面做好营养改善计划餐饮服务食品安全监管工作是实施营养改善计划的一项重要内容，是餐饮服务食品安全监管工作的重中之重。营养改善计划涉及22个省（区、市）、688个县、82000多所农村义务制学校。这些学校的食堂往往基础薄弱，设备设施简陋，从业人员素质较低，食品安全隐患较多。有关地区食品药品监管部门要充分认识实施营养改善计划餐饮服务食品安全监管工作的重要性、紧迫性、艰巨性和长期性，把营养改善计划餐饮服务食品安全监管工作作为当前和今后一个相当长时期的工作重点，在当地政府的统一领导下，按照“政府负责、部门协同、分级管理、以县为主”的原则，认真履行餐饮服务食品安全监管职责，由主要领导抓总负责，抓紧制定实施方案，及时动员部署，采取更加有效的措施，将餐饮服务食品安全责任落实到位，确保广大学生饮食安全。
二、全面摸底排查学校食堂食品安全隐患
有关地区食品药品监管部门要与教育行政部门密切配合，抓紧对辖区内实施营养改善计划的学校食堂食品安全状况开展全面排查，摸清底数，并建立监管信用档案。对未办理餐饮服务许可的学校食堂，要责令立即停止供餐，督促其尽快办理；对达不到要求的学校食堂，要责令其立即整改；对新建、改建的食堂，要加强设计施工过程中的技术指导，使新建、改建食堂符合餐饮服务许可要求。食品药品监管部门要及时将排查情况上报当地政府和上级主管部门。
三、严格确定供餐模式准入条件
有关地区食品药品监管部门要会同教育、农业、质监、工商等部门，依据《餐饮服务许可管理办法》、《餐饮服务许可审查规范》等餐饮服务食品安全监管制度，紧密结合当地实际，制定供餐企业、托餐家庭等不同供餐模式的准入办法，严把营养改善计划的供餐准入关。在确定供餐模式上，要严格遵循安全第一的原则，将食品安全保障能力作为首要条件，坚持以学校食堂供餐为主，校外餐饮服务单位供餐模式为辅，严格限制家庭托餐准入。建议各地加快学校食堂建设与改造，逐步以学校食堂供餐替代校外供餐。学校食堂依法取得餐饮服务许可的，方可为学生供餐；为学校供餐的校外餐饮服务单位，必须依法取得餐饮服务许可，严格执行《餐饮服务食品安全操作规范》，并经相关部门审核后，方可为学生供餐；托餐家庭应当具备保障餐饮服务食品安全的基本条件，符合托餐家庭准入要求并经相关部门审核。
四、强化餐饮服务食品安全监督检查
有关地区食品药品监管部门要会同教育、农业、质监、工商等部门，按照职责分工，与学校食堂、供餐企业和托餐家庭签订餐饮服务食品安全责任书，进一步明确主体责任。紧密结合餐饮服务食品安全工作重点，对实施营养改善计划的学校食堂、供餐企业和托餐家庭开展监督检查和监督抽检，重点检查餐饮服务许可、管理制度落实、从业人员健康检查与培训、设施设备配置、原料采购、加工制作、餐用具清洗消毒和分餐配送等重要环节。要加强对实施营养改善计划学校食堂的监管，落实以校长为第一责任人的学校食堂食品安全责任制。凡是未办理餐饮服务许可的食堂，一律立即停止供餐；凡是餐饮服务食品安全管理制度不落实的，一律责令限期整改；凡是存在违法违规行为的，一律从严从重惩处；凡是存在较大安全隐患，可能导致发生食品安全事故的，建议地方政府取消其供餐资格。
有关地区食品药品监管部门要加大对实施营养改善计划学校食堂、供餐企业和托餐家庭的监督检查和监督量化等级的评定工作频次，严格落实监督检查结果报告、通报制度和公示制度，及时将监督检查结果上报当地政府，通报教育行政部门，如实报告、通报存在的问题，并提出解决建议。督促学校充分利用农村中小学校舍改造的契机，加大农村学校食堂食品安全保障设施设备投入，切实改善学校食堂的供餐条件，达到餐饮服务许可的标准和要求。
五、全面开展餐饮服务食品安全知识培训
有关地区食品药品监管部门要在当地政府的统一领导下，按照《关于印发全国餐饮服务食品安全宣传教育纲要(2011—2015)的通知》(国食药监食〔2010〕477号)、《关于印发餐饮服务单位食品安全管理人员培训管理办法的通知》(国食药监食〔2011〕211号)的要求，与教育行政部门共同做好实施营养改善计划餐饮服务食品安全培训工作。要抓紧制定培训方案，对实施营养改善计划的中小学校长、食堂负责人、从业人员以及供餐企业、托餐家庭相关人员进行全面培训，重点培训餐饮服务食品安全和实施营养改善计划的有关规章制度，以及食物中毒防控等食品安全科普知识，进一步提高从业人员食品安全意识和食品安全风险防控能力，确保营养改善计划顺利实施。
六、加强对基层监管部门督查指导和考核评价
有关地区食品药品监管部门要按照划片包干、责任到人的方式，对辖区内实施营养改善计划的县级监管部门实施督查指导，及时发现问题，及时解决问题，及时总结先进经验，及时宣传推广。要将实施营养改善计划餐饮服务食品安全监管工作纳入绩效考核内容，强化对基层监管部门餐饮服务食品安全监管工作的考核与评价。建立营养改善计划餐饮服务食品安全责任追究制度，对疏于监管，导致重大食品安全事故，或发生食品安全事故后迟报、漏报、瞒报造成严重不良后果的，依法追究相应责任人责任。
国家食品药品监督管理局
二○一二年六月二十一日
未成年人越来越广泛参与社会生活，其故意或过失损害他人合法权益的事件时有发生，因此对未成年人侵权问题的研究具有重要的现实意义。同时，由于未成年人在民事责任能力上的欠缺，未成年人侵权后，遵循什么样的原则和标准，自然成为公众关注的焦点。然而，我国现行法律关于未成年人侵权归责原则的相关立法却不尽科学，稍显滞后，在司法实践中产生了较大的歧义，有待于完善。
一、归责原则选择的标准
（一）归责原则选择的意义
所谓“归责”（Imputation），既确认和追究侵权行为人的民事责任。归责原则（criterion of liablity），是指以何种根据确认和追究行为人的民事责任，它是在损害事实已经发生的情况下，为确定侵权行为所造成的损害是否需要承担民事赔偿责任的规则。[1]
王利明教授认为：侵权法的归责原则，实际上是归责的规则，它是确定行为人侵权民事责任的根据和标准，也是贯彻于整个侵权行为法之中，并对各个侵权法规范起着统率作用的立法指导方针。一定的归责原则直接体现了统治阶级的侵权立法政策，同时又集中表现了侵权法的规范功能。[2]
王利明认为我国应采过错责任与严格责任（无过错责任）作为两项基本的归责原则，而以公平原则为补充，以绝对的无过错原则为例外的多元归责体系。[3]不同的归责原则在责任构成要件及责任后果上均存在差别，因此，适用不同的归责原则会产生不同的结果，也会实现不同的价值，具体表现在：
首先，过错的证明责任不同。无过错责任与公平责任及绝对的无过错责任适用于法律规定情况，无需举证证明加害人有错，过错责任则必须证明加害人的过错。因此，无过错责任通常考虑到受害人的举证困难，体现了特殊类型案件对受害人的保护。
其次，赔偿范围及标准不同。在过错责任中，原则上适用完全赔偿原则，但在无过错责任中，可能对最高赔偿额进行限制，例如国际货物航空及海运均有此限制。而绝对的无过错责任均有赔偿限额规定，如机动车第三者责任强制保险等。就赔偿标准而言，绝对的无过错责任不考虑双方过失，不进行过失相抵，公平责任是酌情赔偿，无过错责任可进行过失相抵，但出于对受害人的保护，通常相抵程度不及过错责任，而过错责任则完全以双方过错确定责任大小。过错责任可通过证明自己无过错而免责，而无过错责任，即使无过错也不能免责，除非出现法定事由。[4]
总之，不同的归责原则，体现了立法者不同的理念及价值选择，也达到了不同的法律效果与社会效果，是侵权行为法理论与实践必须首先应予关注的问题。
（二）未成年人侵权归责原则的选择标准
未成年人侵权归责原则的确定是立法者基于我国国情及法制理念所作的选择。正确的归责原则的确定，不但应保护未成年利益，有利于其成长，而且要切实保护被侵权人合法权益。因此，笔者认为，未成年人归责原则的选择应遵循如下原则：
1、特殊、优先保护原则。
《未成年人保护法》第3条第1款规定，国家根据未成年人身心发展特点给予特殊、优先保护，保障未成年人的合法权益不受侵犯。对未成年人给予特殊、优先保护，即“未成年人优先”原则。其基本含义是指，对未成年人的权利，对未成年人的生存、发展和保护，国家和社会都要予以高度重视。无论在什么情况下，任何组织和个人都应把未成年人放在最优先考虑的地位。
2、适应未成年人身心发展的规律和特点，有利于其成长。
未成年人的身心发展包括两个方面：身体的发展(结构形态与生理机能)和心理的发展(认识能力和心理特性、知识技能和思想品德)。未成年人正处于成长中，在生理、心理上与成年人有着本质的不同。未成年人的身心发展有着自己的规律和特点。未成年人的身心发展要遵循这些共同的规律，这些规律制约着我们的司法工作。《未成年人保护法》总则中规定了遵循未成年人保护工作应遵循适应未成年人身心发展规律和特点的原则，在司法保护一章中规定，“未成年人的合法权益受到侵害，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当依法及时审理，并适应未成年人生理、心理特点和健康成长的需要，保障未成年人的合法权益。”“公安机关、人民检察院、人民法院办理未成年人犯罪案件和涉及未成年人权益保护案件，应当照顾未成年人身心发展特点，尊重他们的人格尊严，保障他们的合法权益，并根据需要设立专门机构或者指定专人办理。”
3、教育与保护相结合。 [5]
教育和保护是未成年人保护工作的两个主旋律，相互结合，相辅相成，不能只讲保护，忽视教育，也不能忽视保护，只讲教育。未成年人身心正处于发展过程之中，容易接受新事物，是受教育的最佳阶段。必须通过教育才能使其成为社会所需要的人才，并且通过对未成年人的教育，可以使未成年人的身心得到发展，促使其完善。但是教育不等于对未成年人的保护，也不能取代对未成年人的保护。因此，在对未成年人进行教育的同时，还需要全社会给予未成年人保护。在选择保护手段时，要同时考虑教育的因素，在实现保护的同时促进教育而不能忽视甚至对教育产生负面影响。也就是说要把保护措施和教育措施有机地结合起来，融保护于教育之中，在保护中加强教育，切实贯彻教育与保护相结合的原则。对未成年人侵权归责原则应予以兼顾。
4、兼顾被侵权人利益。
合法权益受保护是法的题中之意，也是法治的必然要求。私权神圣，指民事权利受到法律了的充分保护，任何人以及任何权利非依正当法律程序不得侵害妨害之与不得限制剥夺之。所有私权皆平等地受到民法的保护，神圣而不可侵犯。当任何私权遭受侵害时，应平等受到保护，不能仅顾及到对未成年人利益的保护而对此有所忽视。
二、国外相关理论及规定
对于因无民事行为能力人和限制民事行为能力人造成他人损害而引起的民事责任，世界上许多国家的法律都做了相关规定，学说观点不一，归纳起来主要有以下几种：
（一）未成年人责任：
1、过错责任原则
过错责任原则，顾名思义，即以行为人的过错为承担民事责任要件的归责原则。作为侵权法的一般归责原则，过错责任原则得到了许多国家立法的肯定。在德国法里,凡有意志之人均对自己过错行为承担责任,正如耶林所说“不是损害而是过错造成了责任”[6]。关于过错责任原则，各国分歧不大，学界争论的焦点主要集中在采取主观过错主义还是客观过错主义上。在传统民法理论上，主观过错主义一直占据主导地位。主观过错主义强调行为人主观上的故意或过失，过错是指行为人主观意志支配的外在行为，是行为人的意志状态和违法行为的统一。要追究行为人的责任，就必须以行为人具备一定的能够预见行为结果的最低限的智能和判断能力为前提。这种能够预见行为结果的最低限的智能和判断能力即为民事责任能力。随着社会的发展，主观过错主义由于过度关注行为人的内心状态而被认为于保护受害人的合法权益不利，自19世纪80年代以来，主观主义出现了客观化的趋向。客观过错主义认为责任是基于客观的不当行为，而与过错无关。法国民事法律规定，未成年人的民事责任不再依据其辨别能力，而是依据法官在特定案例中所创造的判例法。
由此可见，无论是主观过错主义还是客观过错主义，其目的都是为了探求未成年人从事侵权行为时的过错的心理状态，只是认定的标准有所不同而已。
财政部关于修订《国债转贷协议》部分条款的通知
财政部
财政部关于修订《国债转贷协议》部分条款的通知
财政部
财预(2001)270号
各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局）：
实施积极的财政政策以来，中央财政将部分新增国债资金转贷给地方，用于国务院确定的国债资金建设项目。1998年转贷国债资金的协议，我部已经与各省、自治区、直辖市、计划单列市人民政府及财政部门签订；1999年、2000年的转贷协议文本已经下发，目前尚未签订。
考虑地方政府目前的债务负担状况，以及按现行转贷协议规定，地方占用转贷资金时间不足等问题，经与各省、自治区、直辖市、计划单列市财政部门协商，现对转贷协议的部分条款进行如下修订和补充：
一、1998年以来转贷地方国债资金（不含农网项目）的还本宽限期，统一由原来的2年调整为4年；
二、1998年以来转贷地方国债资金的转贷期限，统一调整为15年。
三、根据省、自治区、直辖市、计划单列市财政部门关于下一年度提前还款的申请，经财政部审核同意，地方财政可以按项目提前偿还国债转贷资金本息。
四、技术改造项目国债转贷资金本息由地方财政部门负责偿还。
为简化手续，1998年以来转贷国债资金的协议，将在各地区国债转贷资金总额确定以后一并签订。现将修订后的《财政部与各省（区、市）人民政府关于转贷国债资金的协议》发给你们，1998年至2001年国债转贷资金按本协议执行。特此通知。
附件：财政部与＿＿＿＿省（区、市）人民政府关于转贷国债资金的协议
一、为实施国务院确定的利用国债资金建设项目，财政部将国债资金＿＿＿＿万元转贷给＿＿＿＿省（区、市）。财政部与＿＿＿＿省（区、市）人民政府签订本协议。
二、＿＿＿＿省（区、市）人民政府要平衡全省（区、市）的综合财力，根据建设项目的特点，确定和落实还款资金的来源，在本辖区范围内统借、统筹、统还。＿＿＿＿省（区、市）财政厅作为该省（区、市）人民政府债务人代表，负责对财政部的转贷资金的还本付息工作。
三、＿＿＿＿省（区、市）利用转贷资金的项目与转贷资金数额见本协议附件。本协议附件是组成本协议的不可分割的一个部分，与本协议的正文具有同样的法律效力。
四、转贷资金的还本付息期限为15年，前4年为宽限期（农村电网项目前10年为宽限期）。1998年转贷资金的利率为＿＿＿＿％；1999年以后转贷资金实行浮动利率，每批国债转贷资金的利率按当年起息日中国人民银行公布的一年期存款年利率加0．3个百分点确定。
根据＿＿＿＿省（区、市）财政部门关于下一年度提前还款的申请，经财政部审核同意，＿＿＿＿省（区、市）可以按项目提前偿还国债转贷资金本息。
五、＿＿＿＿省（区、市）领拨国债转贷资金的开户行为＿＿＿＿，账号为＿＿＿＿＿＿。财政部按转贷资金拨付计划，将转贷资金及时足额地拨付到该转贷资金专户。
六、转贷资金自财政部拨付资金之日后的第10天起开始计息，由＿＿＿＿省（区、市）财政厅按年向财政部支付应付利息；转贷资金本金按本协议确定的期限分年均衡偿付。
七、根据本协议及其附件，＿＿＿＿省（区、市）财政厅代表该省（区、市）人民政府与有关的同级主管部门或下级人民政府签订《关于利用国债转贷资金实施建设项目的协议》，并抄报财政部、财政部驻＿＿＿＿省（区、市）财政监察专员办事处、国家发展计划委员会。
八、年度终了后30日内，＿＿＿＿省（区、市）财政厅应当向财政部、财政部驻＿＿＿＿省（区、市）财政监察专员办事处报送本地区建设项目使用转贷资金的情况。
财政部、财政部驻＿＿＿＿省（区、市）财政监察专员办事处可以对＿＿＿＿省（区、市）各级财政部门、项目实施单位及其主管部门转拨、使用、归还转贷资金的情况进行监督、检查。
九、＿＿＿＿省（区、市）财政厅应在该省（区、市）人民政府领导下，会同有关部门和单位，提前做好本地区转贷资金还本付息的资金需求的预测和准备，以保证到期按时足额归还转贷资金本金和利息。技术改造项目国债转贷资金本息由同级财政部门负责偿还。
归还转贷资金本金和利息的资金来源是项目单位偿还的款项和全省（区、市）综合财力用于建设的部分（包括预算内安排的基本建设等资金、纳入预算管理的政府性基金、预算外资金用于建设的部分、其他资金等）。
十、＿＿＿＿省（区、市）各级财政部门应对项目实施单位及其主管部门是否按协议使用转贷资金，以及归还本息等情况进行监督、检查。
十一、＿＿＿＿省（区、市）各级政府、各部门、各单位不得截留、挪用转贷资金。确实存在配套资金不落实、设计不到位等问题的，在保留＿＿＿＿省（区、市）国债转贷资金总规模的前提下，由财政部发文调整国债资金转贷计划。
十二、对＿＿＿＿省（区、市）没有在规定的期限内缴付的转贷资金本金和利息，按逾期转贷资金处理。逾期转贷资金按本协议第四条规定的利率加倍计收利息。对＿＿＿＿省（区、市）应付未付本息（含罚息），财政部将相应扣减中央对＿＿＿＿省（区、市）的税收返还数额。
十三、本协议自双方签字并加盖公章之日起生效，至＿＿＿＿省（区、市）还清全部转贷资金本息后终止。
在本协议执行期间，经双方协商同意，可对本协议进行修改。
财政部授权代表 ＿＿＿＿省（区、市）人民政府授权代表
年 月 日 年 月 日
＿＿＿＿省（区、市）财政厅授权代表
年 月 日
2001年6月16日
